Ankestyrelsens principafgørelse 73-11

Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område - lovbekendtgørelse nr. 1054 af 7. september 2010 - § 9c, stk. 5

Ankestyrelsen har i møde truffet afgørelse i sagen om, hvad der forstås ved ”den tidligere opholdskommune” i retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5.

Resultatet er

• C Kommune kan rette krav mod A Kommune om refusion af de udgifter, der er forbundet med anbringelsen af børnene

Det betyder, at A Kommune skal refundere C Kommunes udgifter til anbringelse af børnene, idet nævnet har truffet afgørelse om, at betingelserne for refusion efter retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5, i øvrigt er opfyldt.

Vi er således kommet til samme resultat som Det Sociale Nævn i Statsforvaltningen Y.

Der var enighed på mødet.

Efter retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5, kan den tidligere opholdskommune, der har undladt at iværksætte den nødvendige hjælp, under visse betingelser blive pålagt at refundere opholdskommunens udgifter.

Ankestyrelsen fortolker bestemmelsen sådan, at den ikke er til hinder for, at en opholdskommune kan rette et refusionskrav mod en tidligere opholdskommune end den seneste opholdskommune under forudsætning af, at betingelserne for refusion er klarlagt.

En sproglig fortolkning af bestemmelsen kan ikke føre til, at den tidligere opholdskommune er ensbetydende med den seneste opholdskommune. Når der er tale om flere tidligere opholdskommuner, afklarer artiklen ”den” således ikke, hvilken af de tidligere opholdskommuner, der er tale om.

Vi henviser desuden til, at hovedformålet med bestemmelsen er at sikre borgeren den nødvendige hjælp i rette tid. Bestemmelsen har således til hensigt at virke præventivt i forhold til kommuner, som ud fra økonomiske overvejelser ikke iværksætter den nødvendige hjælp. Formålet med bestemmelsen er desuden at kompensere en senere opholdskommune for udgifter, som en tidligere opholdskommune rettelig burde have afholdt.

Vi har lagt vægt på, at refusionskrav mellem kommuner er reguleret ved lov. De udspringer ikke af en kontrakt. Der er heller ikke tale om egentlige deliktskrav (krav om erstatning uden for kontraktsforhold). Efter retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5, er de nødvendige og tilstrækkelige betingelser for refusionspligt for opholdskommunens udgifter til anbringelse af et barn eller en ung uden for hjemmet, at den tidligere kommune var bekendt med de forhold, der begrunder anbringelsen, og det var åbenbart, at der måtte gribes ind.

Vi har lagt til grund, at Det Sociale Nævn har afgjort, at A Kommune har udvist sådan passivitet i forhold til at iværksætte den nødvendige hjælp til familien, at betingelserne for refusionspligt er opfyldt.

Vi vurderer, at det ville være i strid med formålene med retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5, hvis det blotte forhold, at moderen og børnene i en periode havde ophold i B Kommune, kan skærme A Kommune mod refusionskrav på grund af passivitet.

A Kommunes advokat har bl.a. anført, at springende regres ikke bør være mulig, og at et krav mod en tidligere opholdskommune end den seneste i givet fald må gennemføres efter reglerne om legal cession.

Advokaten har desuden anført, at de erstatningsretlige betingelser om ansvarsgrundlag, årsagsforbindelse og adækvans (påregnelighed) ikke er opfyldt i forholdet mellem A Kommune og C Kommune.

Vi bemærker, at refusionskrav mellem kommuner er reguleret ved lov. De udspringer ikke af en kontrakt. Der er heller ikke tale om egentlige deliktskrav (krav om erstatning uden for kontraktsforhold).

De nødvendige og tilstrækkelige betingelser for refusionspligt for opholdskommunens udgifter til anbringelse af et barn eller en ung uden for hjemmet er efter retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5, at den tidligere kommune var bekendt med de forhold, der begrunder anbringelsen, og det var åbenbart, at der måtte gribes ind.

Det Sociale Nævn har afgjort, at A Kommune opfylder betingelserne for refusionspligt.

Vi har afgjort sagen på grundlag af:

• De oplysninger, som forelå, da Det Sociale Nævn, Statsforvaltningen Y, traf afgørelse i sagen

• Det Sociale Nævns afgørelse af 21. september 2010

• Klagen til Ankestyrelsen af 15. oktober 2010

• Det Sociale Nævns genvurdering af 28. oktober 2010

• Brev af 9. december 2010 fra A Kommunes advokat

A Kommune afslog ved afgørelse af 17. maj 2010 at give C Kommune tilsagn om refusion for udgifter til anbringelsen af børnene uden for hjemmet.

Det Sociale Nævn, Statsforvaltningen Y, ændrede den 21. september 2010 A Kommunes afgørelse og pålagde kommunen at refundere C Kommunes udgifter til anbringelsen under henvisning til retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5.

Nævnet har begrundet afgørelsen med, at A Kommune var bekendt med de forhold, der begrundede anbringelsen af børnene uden for hjemmet, idet det var åbenbart, at der måtte gribes ind, da familien boede i A Kommune. Nævnet har redegjort for de oplysninger om familiens forhold og kommunens kontakt med familien, som nævnet har lagt vægt på.

Advokat NN har for A Kommune den 15. oktober 2010 klaget over nævnets afgørelse.

I klagen til Ankestyrelsen er det anført bl.a., at sagen er af principiel og generel betydning derved, at den handler om, hvorvidt retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5, hjemler adgang til springende regres. En gennemgang af Ankestyrelsens principafgørelser har vist, at der ikke tidligere er truffet afgørelse af tilsvarende karakter.

Advokaten har henvist til ordlyden af retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5, og har anført, at der lovteknisk er valgt vendingen ”den tidligere opholdskommune” og ikke ”en tidligere opholdskommune”, hvilket efter advokatens opfattelse signalerer, at regreskrav alene kan rettes mod den tidligere opholdskommune, som familien boede i umiddelbart forud for den aktuelle opholdskommune.

Denne forståelse har ifølge advokaten også støtte i forarbejderne til retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5. Advokaten har citeret fra bemærkningerne til lovforslaget fremsat den 27. oktober. Af citaterne kan man ifølge advokaten udlede, at adgangen til refusion er forudsat at være temmelig snæver. Der er i juridisk forstand tale om en absolut undtagelsesbestemmelse, hvilket tilsiger en indskrænkende fortolkning og dermed en særlig vægtning af ordlyden ”den tidligere opholdskommune”.

Det strenge beviskrav peger ifølge advokaten i samme retning. Selve det forhold, at der er en ”mellemkommune” svækker i høj grad bevisets stilling, idet der med føje kan stilles 2 spørgsmål: Er tvangsfjernelsesgrundlaget opstået i ”mellemkommunen”? Er et eventuelt oprindeligt tvangsfjernelsesgrundlag bortfaldet i opholdstiden i ”mellemkommunen” og siden genopstået i den aktuelle opholdskommune? Jo længere opholdstid i ”mellemkommunen”, desto større bliver usikkerheden i relation til besvarelsen af spørgsmålene, hvilket kan sammenholdes med det forudsatte strenge beviskrav. Retstilstanden bør derfor være, at springende regres må afskæres.

Advokaten har bemærket, at dette principielt ikke indebærer, at regres ikke kan gennemføres i forhold til en tidligere opholdskommune, men i givet fald skal regressen været baseret på reglerne om legal cession. Forudsat at C Kommune har et regreskrav mod B Kommune, vil sidstnævnte, såfremt kommunen har et tilsvarende krav mod A Kommune, kunne transportere sit krav til C Kommune, som herefter vil kunne gøre regreskrav gældende direkte over for A Kommune.

En sådan fremgangsmåde indebærer ifølge advokaten den åbenlyse fordel, at det strenge beviskrav i lovens forarbejder fastholdes, samtidig med at bestemmelsens karakter af at være en absolut undtagelsesbestemmelse er intakt. I modsat fald opstår let den situation, at familiens/børnenes forhold under opholdet i ”mellemkommunen” ignoreres, hvorved den krævede årsagssammenhæng, glemmes. Tvangsfjernelsesgrundlaget må ikke være ophørt, endsige midlertidigt ophørt på noget tidspunkt i forløbet fra opholdet i A Kommune, mellemopholdet i B Kommune og indtil den trufne beslutning i C Kommune. Ikke nok med, at grundlaget objektivt skulle have været til stede gennem hele forløbet, men det kræves i tilknytning hertil også, at de implicerede kommuner var bekendt hermed.

Nævnet har ved genvurdering bemærket bl.a., at det ikke fremgår af forarbejderne til retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5, at det er familiens opholdskommune umiddelbart inden flytning til anbringelseskommunen, som er refusionskommune. Den refusionsforpligtede kommune er i forarbejderne ikke omtalt i bestemt form. Det kan derfor ikke tillægges vægt, at der i lovbestemmelsen er henvist til ”den tidligere opholdskommune”. Der må lægges vægt på formålet, hvorefter en kommune, der undlader at anbringe børn og unge uden for hjemmet, selv om det er åbenbart, at der måtte gribes ind, skal være økonomisk ansvarlig.

Nævnet har desuden bemærket, at det er et hypotetisk anliggende, at tvangsfjernelsesgrundlaget skulle være bortfaldet i B Kommune.

A Kommunes advokat har i brev af 9. december 2010 anført bl.a., at det ikke er korrekt, at den refusionspligtige kommune i forarbejderne til retssikkerhedsloven § 9 c ikke er omtalt i bestemt form. Forarbejderne kan dermed ikke tages til indtægt for en udvidende fortolkning af lovteksten.

Advokaten har desuden henvist til, at det af forarbejderne fremgår, at bestemmelsen stiller store beviskrav, da refusionen nærmest har karakter af en erstatning, dvs. erstatning uden for kontraktforhold.

Advokaten har anført, at problemerne i relation til springende regres centrerer sig (i hvert i tvangsfjernelsessager) specielt omkring kravet om årsagsforbindelse, adækvans og ansvarsgrundlag.

Om kravet om årsagsforbindelse har advokaten anført bl.a., at tvangsfjernelsesgrundlaget i den aktuelle opholdskommunen skal ikke blot være identisk med grundlaget for tvangsfjernelse i den tidligere opholdskommune, men skal også have været til stede gennem hele forløbet. Advokaten har argumenteret for, at der i begge henseender mangler årsagsforbindelse.

Om kravet om adækvans har advokaten anført bl.a., at A Kommune på ingen måde var herre over, at familien adskillige måneder senere valgte at flytte fra ordnede forhold i B Kommune til C Kommune, og hvad der skete derefter.

Advokaten har endelig anført, at sagen på glimrende vis illustrerer problematikken med springende regres i relation til erstatningskrav, og at det må anses for ganske velovervejet, at der fra lovgivers side i lovteksten er anvendt ordvalget ”den tidligere opholdskommune” og ikke en mere generel henvisning som ”en tidligere opholdskommune”.

Har der som i denne sag været ophold i en ”mellemkommune” af mere end ganske kortvarig karakter, må refusionskrav ifølge advokaten forudsætte, at det kan bevises, at tvangsfjernelsesgrundlaget uændret var til stede i pågældende kommune. Er det imidlertid tilfældet, er der ikke behov for springende regres, men problemet kan klares ved legal cession. Ud fra en retssikkerhedsmæssig betragtning er der derfor ikke behov for en udvidende fortolkning af retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5, herunder af ordene ”den tidligere opholdskommune”. Resultatet tilsiger dermed, at bestemmelsen - som det også klart er forudsat i forarbejderne - fortolkes indskrænkende, altså som et absolut undtagelsesregel præcist afgrænset som en almindelig ordfortolkning tilsiger.

Vi har behandlet sagen for at afklare, hvad der forstås ved ”den tidligere opholdskommune” i retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 5.