Principmeddelelsen fastslår
På baggrund af Folketingets Ombudsmands redegørelse af 25. marts 2020 om krav til dokumentation for ophold i riget i uddannelses- og kontanthjælpssager ændrer Ankestyrelsen praksis i forhold til fortolkning af spørgsmålene om:
1) Hvornår myndighederne kan kræve, at borger skal dokumentere sit ophold i riget, når borger har haft folkeregisteradresse i riget i mindst 9 ud af de seneste 10 år
2) Bevisvurderingen i forhold til dokumentation for ophold i riget
Ad 1) Der skal være en særlig grund til at fravige udgangspunktet om, at folkeregisteradresse er tilstrækkeligt til at dokumentere lovligt ophold
Når en borger har haft folkeregisteradresse i riget i (til sammen) mindst 9 ud af de seneste 10 år, er det udgangspunktet, at borgeren ikke skal dokumentere sit ophold. Det gælder også, selv om borgeren i perioder ikke har et registreret indtjeningsgrundlag. Myndigheden kan således ikke – som en fast regel – pålægge en borger at dokumentere sit ophold udelukkende på den baggrund, at borger ikke har et registreret indtjeningsgrundlag.
Myndigheden kan pålægge borger at dokumentere sit ophold, hvis der er andre oplysninger, der kan give anledning til tvivl om, at borger har opholdt sig i riget. I vurderingen af, om myndigheden har grundlag for at pålægge en borger at dokumentere sit ophold, vil det bl.a. være relevant at inddrage oplysninger om borgers livsførelse og livssituation.
Myndigheden vil kunne have grundlag for at bede en borger om at dokumentere sit ophold, hvis der fx er oplysning om, at borger ofte opholder sig i udlandet eller har en ægtefælle i udlandet.
Omvendt vil oplysninger om borgers livssituation, fx hjemløshed, sygdom eller særlig økonomisk indretning, kunne forklare, at der er perioder uden registreret indtjeningsgrundlag. I sådanne situationer vil myndigheden derfor ikke have grundlag for at pålægge borger at dokumentere sit ophold.
Folketingets Ombudsmand udtalte om dette spørgsmål bl.a.:
Der er ikke tilstrækkelige holdepunkter i lovens forarbejder for en praksis, hvorefter oplysninger om et manglende registreret indtjeningsgrundlag i længere perioder i sig selv – og som fast regel – indebærer, at kommunerne uden videre pålægger den pågældende person fuldt ud at dokumentere sit ophold her i riget i den relevante periode. Bl.a. personens livsførelse og livssituation må indgå i en samlet vurdering af, om indtægtsoplysningerne skaber en sådan sandsynlighed for, at personen rent faktisk har været uden for riget i et sådant tidsrum, at der er anledning til at bryde lovens udgangspunkt om, at folkeregisteradressen reflekterer realiteten vedrørende borgerens opholds- og bopælssted.
Ad 2) Bevisvurderingen
Når myndigheden har pålagt en borger at dokumentere sit ophold i riget, skal myndigheden derefter tage stilling til, om der er reel grund til at tro, at borger har været udrejst i de måneder, hvor borger ikke har dokumenteret sit ophold. Ved vurderingen af dette spørgsmål, skal myndigheden anvende almindelige bevisretlige principper og foretage en samlet vurdering af alle sagens omstændigheder i hele perioden.
Myndigheden skal i sin bevisvurdering tage hensyn til borgerens mulighed for at sikre sig bevis, herunder at det efter omstændighederne kan være meget svært at dokumentere ophold inden for kortere afgrænsede tidsrum mange år tilbage, ikke mindst for borgere, der har en livsførelse og en livssituation med en skrøbelig social tilknytning til samfundet.
Myndigheden må ikke uden videre tillægge manglende dokumentation for ophold i riget i en bestemt kalendermåned den bevismæssige betydning, at borger ikke anses for at have været i riget i denne måned, hvis der ud fra en samlet konkret vurdering ikke er reel grund til at tro, at borger har været i udlandet. Myndigheden skal overveje, om det er relevant at indhente en forklaring fra borger om de perioder, hvor borger ikke har dokumenteret at have haft et indtjeningsgrundlag.
Folketingets Ombudsmand udtalte om dette spørgsmål bl.a.:
Borgerens bevisbyrde ændrer ikke på, at almindelige bevisretlige principper gælder, når kommunen skal foretage vurderingen af, om en borger har haft lovligt ophold i riget i 9 ud af de seneste 10 år.
Ombudsmanden udtalte videre, at borgerens bevisbyrde heller ikke ændrer ved, at myndighederne efter officialprincippet har et ansvar for, at der træffes en materielt korrekt afgørelse, herunder for at der foretages en konkret og korrekt bedømmelse af sagens faktiske grundlag. Dette ansvar indebærer både, at myndighederne skal påse, at borgeren ikke tildeles kontant- og uddannelseshjælp, som borgeren ikke har ret til, og at myndighederne ikke må afslå ansøgninger om sådan hjælp, hvis samtlige sagens oplysninger set under ét klart gør det mest sandsynligt, at borgeren har opholdt sig i landet i et sådant omfang, at vedkommende opfylder de materielle betingelser for at modtage de nævnte ydelser.
Ombudsmanden udtalte derudover, at myndighederne i deres konkrete bevisbedømmelse må tage hensyn til, at det efter omstændighederne kan være ganske svært at dokumentere ophold inden for kortere afgrænsede tidsrum mange år tilbage. Det gælder ikke mindst for nogle af de berørte borgere, der kan have en livsførelse og en livssituation med en måske ganske skrøbelig social tilknytning til samfundet.
Endelig udtalte ombudsmanden, at det ikke vil være berettiget, at myndighederne opstiller en intern regel om, at manglende dokumentation for ophold her i riget i en bestemt måned uden videre tillægges den bevismæssige betydning, at vedkommende anses for ikke at have været i riget i den pågældende måned, uanset om der ud fra et samlet og objektivt konkret skøn ikke er reel grund til at tro, at vedkommende har opholdt sig i udlandet.
Yderligere information
Folketingets Ombudsmands redegørelse af 25. marts 2020, Ankestyrelsens brev af 3. juli 2020 til Folketingets Ombudsmand samt Folketingets Ombudsmands nyhed af 6. august 2020 kan læses her: https://www.ombudsmanden.dk/find/nyheder/alle/aendret_bevisvurdering_opholdskrav/
Praksisændring
Ankestyrelsen ændrer praksis for fortolkning af spørgsmålene om: 1) hvornår myndighederne kan fravige udgangspunktet om, at folkeregisteradresse er tilstrækkeligt til at dokumentere lovligt ophold i riget, og 2) bevisvurderingen i forhold til dokumentation for lovligt ophold. Vores hidtidige fortolkning har været baseret på en forkert fortolkning af loven (retsvildfarelse).
Ankestyrelsen har før ombudsmandens redegørelse af 25. marts 2020 haft praksis for at lægge betydelig vægt på dokumentation for ophold i de enkelte kalendermåneder. Vi har derfor i mange af de sager, som er blevet påklaget til os, anlagt en for streng bevisvurdering, som ikke er inden for de retningslinjer om bevisvurderingen, som fremgår af ombudsmandens redegørelse.
Ankestyrelsen har også haft en forkert retsopfattelse af, hvornår der foreligger en særlig grund til at bede borgeren om at dokumentere sit ophold. Vi har hidtil haft den retsopfattelse, at der kunne kræves dokumentation (pålægges skærpet bevisbyrde), hvis der var længere perioder, hvor borger ikke havde et registreret indtjeningsgrundlag.
Genoptagelse
Genoptagelse af sager på baggrund af denne principmeddelelse skal ske på myndighedens eget initiativ, hvis det vurderes ikke at være en betydelig administrativ byrde at skulle identificere sagerne. Ellers skal myndigheden informere offentligt om muligheden for at søge om genoptagelse og vejlede om retningslinjerne herfor.
Ankestyrelsen har genoptaget en række sager og har kontaktet de berørte borgere.
Ankestyrelsen orienterer kommunerne. De enkelte kommuner skal herefter vurdere, om de kan identificere sagerne, eller om de skal vejlede lokalt om muligheden for at søge genoptagelse.
Hvilke sager skal kommunerne overveje at genoptage?
De kommuner, der hidtil har haft en praksis, der afviger fra Ankestyrelsens nye praksis, skal derfor – ligesom Ankestyrelsen- overveje, om der er grundlag for at genoptage hidtil afgjorte sager om bevilling af selvforsørgelses- og hjemrejseydelse eller overgangsydelse (tidligere integrationsydelse).
Kommunen skal i givet fald behandle sagerne på ny efter ovenstående retningslinjer. Hvis kommunen har indhentet oplysninger fra en borger på baggrund af en forkert retsopfattelse af, hvornår der foreligger en særlig grund til at bede borgeren om at dokumentere sit ophold, skal kommunen ikke se bort fra disse oplysninger, men kommunen skal overveje, hvilken vægt de indhentede oplysninger skal indgå med.
Forældelse
Der skal ved behandlingen af en sag om genoptagelse tages stilling til, om der er indtrådt forældelse efter reglerne i lov om forældelse af fordringer (forældelsesloven). I nogle af de sager, som eventuelt skal genoptages, vil kravet på differencen mellem kontanthjælp og selvforsørgelses- og hjemrejseydelse eller overgangsydelse (tidligere integrationsydelse) kunne være helt eller delvist forældet. Udgangspunktet er, at kravet er forældet, hvis borgeren kunne have krævet beløbet betalt på et tidspunkt, der ligger mere end 3 år forud fra forfaldstidspunktet.
Forældelse regnes fra den 25. marts 2020, hvor Folketingets Ombudsmand offentliggjorde sin redegørelse. Det betyder, at krav, der forfaldt mere end 3 år forud for den 25. marts 2020, som udgangspunkt er forældede.
De konkrete sager
I sag nr. 1 (20-20955) vurderede Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg, at borger havde ret til kontanthjælp. Han havde haft folkeregisteradresse her i riget i de seneste 10 år forud for sin ansøgning om hjælp til forsørgelse. Det forhold, at han havde haft længere perioder uden indtægt her i landet kunne ikke i sig selv indebære, at han blev pålagt at dokumentere sit ophold i disse perioder. Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg vurderede ud fra en samlet konkret vurdering, blandt andet på baggrund af oplysninger om borgers livsførelse og livssituation, at der ikke var grund til at tvivle på, at han havde opholdt sig her i riget. Kommunen havde derfor ikke haft anledning til, med henvisning til reglerne om skærpet bevisbyrde, at anmode borger om yderligere dokumentation for sit ophold her i Riget i perioderne uden indtægt.
I sag nr. 2 (20-30457) havde Ankestyrelsen tidligere stadfæstet kommunens afgørelse om integrationsydelse. Sagen blev genoptaget på baggrund af ombudsmandens udtalelse. Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg vurderede, at borger havde ret til kontanthjælp. Borger havde i en længere periode været registreret som forsvundet i CPR og havde samtidig længere perioder uden registreret indtægt. På den baggrund havde kommunen haft grundlag for at pålægge borger at dokumentere sit ophold her i riget. Borger oplyste, at han havde haft psykiske problemer. Han oplyste også, at han havde været forsørget af sin mor og boet hos hende. Han sendte oplysninger fra Sundhed.dk samt en vidneerklæring fra sin mor. Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg foretog en samlet vurdering af alle sagens oplysninger i hele perioden og vurderede ud fra et samlet konkret skøn, at der ikke var reel grund til at tro, at borger havde opholdt sig uden for riget.