Silkeborg Kommune havde udarbejdet en skabelon for driftsoverenskomster med selvejende institutioner, kaldet udlånsmodellen. Efter udlånsmodellen ville personalet ved den selvejende institution være ansat i Silkeborg Kommune og blive udlånt til den selvejende institution.
Det var Statsforvaltningen Midtjyllands opfattelse, at en selvejende daginstitution måtte betragtes som en selvstændig juridisk enhed med selvstændigt arbejdsgiveransvar. Statsforvaltningen fandt, Silkeborg Kommune ikke ville kunne overtage dette ansvar ved en driftsoverenskomst.