Ankestyrelsens principafgørelse G-2-01

Der er kommet nye regler på området

Lov om almene boliger m.v. - lovbekendtgørelse nr. 427 af 28. maj 2001 - § 54 og § 63

Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område - lovbekendtgørelse nr. 267 af 12. april 2000 - § 69 og § 72, stk. 1

Sagen drejede sig om en 84 årig kvinde, der boede i stueetagen i en lille to-værelses lejlighed med bad og toilet. Der hørte en lille have til lejligheden. Hun modtog hjælp til rengøring 1 time hver 14. dag, og fik i øvrigt hjælp af naboer og sin søn. Hun kunne selv klare personlig hygiejne, toiletbesøg og af- og påklædning. Derudover klarede hun sig uden hjælp om natten, kunne færdes i egen bolig, kunne selv spise og drikke, men kunne ikke helt klare den daglige madlavning. Hun kunne tilkalde hjælp. Kvinden søgte om varigt ophold i en ældrebolig i en anden kommune, da hendes søn var flyttet til denne kommune med sin familie, og hun derefter ikke havde nogen tilknytning til den kommune hun boede i. Hun ønskede at være i nærheden af sin søn og hans familie. Det fremgik af sagen, at hun havde god kontakt til sine børn og børnebørn, og til sine naboer. Kontakten til naboer foregik dog mest på deres initiativ.

Det var oplyst om ansøgerens funktionsniveau, at hun havde haft en hjerneblødning 6-7 år tidligere. Hun havde gigt i fingre og knæ og døjede med migræne. Hun gik hjemme uden hjælpemidler, men benyttede rolator udendørs. Hun kunne gå ned i byen for at indkøbe lettere varer. Hun havde problemer med hukommelsen, og humøret svingede meget. Hun kedede sig, og havde hverken glæde af at se TV eller læse en bog, da hun ikke kunne huske hvad hun havde set eller læst. Hun havde haft besøg af en sygeplejerske flere gange m.h.p. aktivering i dagcenter, besøgsven m.m. Hun havde haft besøg af dagcenterlederen, men ønskede alligevel ikke hjælp. Ansøgeren var meget ensom i hverdagen. Hun forventede ved boligskiftet at få tættere kontakt til pleje- og omsorgscentret, da hun havde svært ved selv at tage kontakt til andre.

Visitationsudvalget i fraflytningskommunen fandt ikke ansøgeren berettiget til en ældrebolig. Begrundelsen var, at ansøgeren var selvhjulpen i hverdagen og ville kunne klare sig i en almindelig bolig. Kommunen henviste til § 63, jf. §§ 54, 57 og 58 i lov om almene boliger.

Nævnet ændrede kommunens afgørelse, og fandt at ansøgeren opfyldte betingelserne for visitation til en ældrebolig. Nævnet lagde særlig vægt på sønnens oplysninger om moderens helbredsforhold, idet de ikke blev modsagt af kommunen. Nævnet lagde således navnlig vægt på det oplyste om, at moderen havde overordentlig svært ved at overskue noget uforudset, og at hun i dagligdagen ikke kunne skelne mellem hvad der var vigtigt, og hvad der var ligegyldigt i forhold til alle de informationer, hun fik fra det offentlige og medierne.

Nævnet vurderede, at hun ikke kunne klare sig i almindelig bolig, selvom den havde en passende størrelse, var beliggende i stueetagen og at hun overvejende var selvhjulpen i hverdagen.

Sønnen oplyste, at forældrene i december 1998 flyttede til kommunen på hans foranledning, idet de i tiltagende grad havde svært ved at klare dagligdagen uden hjælp. Som sådan klarede de sig rimelig godt med den hjælp som han indimellem ydede dem. Faderen døde i december 1999 og siden havde moderen været i stand til at klare dagligdagen også med hjælp fra sønnen og dennes familie. Sønnen tog i sin tid sine forældre til kommunen under forudsætning af, at han selv forblev i kommunen. På grund af jobskifte flyttede han og hans familie nu til en anden kommune. Moderens tilknytning til kommunen beroede udelukkende på ham og hans families tilstedeværelse og det var derfor naturligt, at hun flyttede med til den anden kommune. Sønnen var fortsat indstillet på at hjælpe sin mor med dagligdagen, særligt henset til, at moderen i tiltagende grad udviklede senil demens. I øvrigt anførte sønnen at en flytning af en ældre lettere senil dement person i sig selv var en stor belastning. Det kunne betyde en forværring i demensudviklingen og blandt andet medføre konfusion. Han håbede, at det var muligt at finde en passende ældrebolig til hans mor med nogen mulighed for støtte, så det ikke blev aktuelt påny at flytte hende på grund af mere plejekrævende forhold.

Sønnen anførte endvidere, at moderen kun var i stand til at bevæge sig uden for lejligheden, når vejret var skikkeligt, det vil sige fra det sene forår til begyndelsen af efteråret. Selvom dette foregik med gangrolator, var moderen bange for at falde i forbindelse med eksempelvis vindstød eller glat fortov. Det anførtes, at hun således ikke ville være i stand til at klare sig selv den største del af året. Selv ved de mindste uregelmæssigheder i hjemmet, d.v.s. hvis tingene ikke fungerede eller hun havde glemt hvordan de fungerede, måtte hun have hjælp.

I kommunens klage til Ankestyrelsen var det bl.a. anført, at kommunen havde redegjort for ansøgerens helbredsforhold, således som disse objektivt måtte vurderes ud fra faktiske forhold om den hjælp hun modtog m.v. Kommunen anså det ikke for sin opgave at argumentere mod pårørendes subjektive oplevelser. At bygge en afgørelse på at kommunen ikke modsagde en pårørendes oplevelse af slægtningens helbredsforhold var efter kommunens opfattelse ikke i overensstemmelse med reglerne om god forvaltningsskik. Ansøgeren havde aldrig klaget over den tildelte hjælp til kommunens klageråd. Kommunen tillod sig derfor at konkludere, at ansøgerens plejebehov var en times hjemmehjælp om ugen samt mulighed for tilkald via nødkald.

Kommunen anførte derudover, at nævnet kun kan tilsidesætte en kommunal skønsafgørelse, såfremt den er åbenlys urimelig. Nævnet havde ikke indhentet akter fra hendes læge eller anden medicinsk faglig udtalelse. Nævnet havde dermed - uden faglig bistand - tilsidesat en enig vurdering foretaget af 4 sygeplejersker, der havde haft samtlige plejeoplysninger til rådighed, da de traf afgørelsen. Endelig henviste kommunen til, at det ikke i akterne fra nævnet var tilkendegivet, hvilket plejebehov, betinget af helbredsforhold, der ville kunne tilgodeses i en ældrebolig, som ikke på samme vis ville kunne tilgodeses i hendes nuværende bolig. Nævnet havde ikke i sin sagsbehandling indhentet oplysninger fra kommunen om, hvilke ændringer der ville ske i pleje- og omsorgstilbuddene, såfremt ansøgeren flyttede i en ældrebolig i kommunen. Kommunen anførte, at der ingen ændringer ville ske, idet kommunens politiske målsætning for området klart udtrykker, at ældre skal have samme tilbud uanset bolig.

Kommunen indhentede en fornyet statuserklæring fra ansøgerens læge, og forelagde påny ansøgningen for Visitationsudvalget. Af statusbedømmelsen fremgik, at ansøgeren psykisk var præget af en svært neurotisk personlighedsstruktur med ængstelse og insufficiensfølelse. Denne tilstand blev forværret meget ved ægtefællens død i december 1999. Der havde efter dette tidspunkt været tiltagende hyppige lægekontakter p.g.a. ængstelse for somatisk sygdom, insufficiensfølelse, generel alderdomssvækkelse, ængstelse for fremtiden og bekymring over en social usikker situation. Ansøgeren klarede rimeligt sine daglige fornødenheder med hensyn til personlig hygiejne og madlavning, men havde brug for hjælp til indkøb og rengøring. Hun var socialt isoleret, ensom og ude af stand til på egen hånd at etablere kontakter. Hun kunne ikke p.g.a. sin ængstelse og generel fysiske insufficiens deltage i de aktiveringstilbud der fandtes for pensionister i kommunen. Hun var totalt isoleret efter sønnen fraflyttede kommunen. Det tidligere apoplektiske tilfælde havde efterladt ansøgeren med en lettere demens. I en tidligere demenstestning scorede ansøgeren 28 ud af 30 mulige. En nylig gentaget testning i anledning af aktuelle sag viste, at ansøgeren nu scorede 23 ud af 30 mulige. Hun havde af et vist vægttab. Hun var lille, mager og tør. Hun gik usikkert og behøvede støtte af møbler eller en person. Derudover var der normal objektiv undersøgelse. Det blev vurderet, at den fysiske pleje kunne udføres i en almindelig bolig uden trapper, men af hensyn til hendes psykiske konstituation ville det være afgørende nødvendigt for hende at komme i et stimulerende miljø med let tilgængelige tilbud for ældre og et aktivt, engagerende miljø. Dette ville kunne honoreres ved ophold i en ældrebolig nær et ældrecenter med et daghjemstilbud.

Visitationsudvalget konstaterede, at ansøgeren boede i et lille ejendomskompleks, hvor der var god nabokontakt. Kommunen havde ikke bedre, stimulerende nærmiljøer end dette. Ansøgeren var tilbudt dagligt ophold i dagcenter med transport til og fra bopæl. Hun ønskede ikke at modtage dette tilbud. Det var visitationsudvalgets opfattelse, at de daværende vante omgivelser med den gode nabokontakt, suppleret med dagcenterophold ca. 7 timer på hverdage, var et mindst lige så godt et tilbud som det af egen læge foreslåede. Det erkendtes dog, at det kunne blive overordentlig vanskeligt at motivere hende til at modtage tilbud om dagcenterophold.

Det var kommunens opfattelse, at det af forvaltningen udøvede skøn ikke kunne anses for urimeligt uagtet at egen læge anbefalede en anden løsning. Der henvistes til servicelovens § 73. Statuserklæringen godtgjorde, at daværende bolig tilgodeså ansøgerens behov. Ansøgeren havde derudover behov for tilbud efter servicelovens § 73. Kommunen havde fremsat et sådant tilbud, men dette blev afvist af ansøgeren. Loven pålægger ikke kommunerne en særlig måde at tilrettelægge tilbud på efter § 73, endsige at iværksætte foranstaltninger for at sikre, at ældre med behov også modtager tilbuddet. Det af kommunen udøvede skøn vedrørende ansøgerens berettigelse til en ældrebolig var både rimeligt og i overensstemmelse med sædvanlig visitationspraksis. Kommunen var generelt enig med både ansøgeren og hendes søn i, at det ville medføre en bedre livskvalitet for hende at flytte til den anden kommune, men at dette spørgsmål ikke vedrørte denne sag.

Af kommunens instruks om visitation til en ældrebolig, fremgik at indstillingen skete efter nogle prioriterede ansøgningskategorier. Kategori 1 drejede sig om personer, som sygehuset nægtede at udskrive til eget hjem på grund af omfattende plejebehov. Visitering til en ældrebolig af personer fra denne kategori afhang i høj grad af en lægelig vurdering. I øvrigt var ældreboligerne i kommunen placeret i umiddelbar nærhed af plejeboligerne. Personer der visiteredes til en ældrebolig skulle derfor vurderes til at have brug for hyppige besøg fra ældrecentret, og hvor den hidtidige bolig vurderedes til at ligge for langt væk eller at den nødvendige pleje og omsorg på anden vis ikke kunne ydes forsvarligt i hidtidige bolig.

Ankestyrelsen indhentede oplysninger fra sønnen om karakteren af den hjælp, som han og naboerne ydede moderen. Det var svært at præcisere, hvilken hjælp der var tale om. Naboerne kørte indimellem moderen en "tur ned i byen", eller hjalp med lidt indkøb, når vejret var af en sådan karakter, at moderen var utryg ved at gå ud. Sønnens hjælp blev beskrevet som "hjælp man ikke lige kunne forvente hjemmehjælperen yder". Sammenlagt blev hjælpen beskrevet som "lige det der fik tingene til at glide".

Sagen blev behandlet i principielt møde med henblik på nærmere belysning af spørgsmålet om de administrative klageorganers adgang til efterprøvelse af en kommunal skønsmæssig afgørelse, d.v.s. om nævnet havde været berettiget til at ændre kommunens afgørelse om, at ansøgeren ikke var berettiget til visitation til ældrebolig, jf. § 63 i lov om almene boliger sammenholdt med retssikkerhedslovens § 69.

Ankestyrelsen fandt ikke, at ansøgeren havde haft krav på at blive visiteret til en ældrebolig i fraflytningskommunen, jf. lov om almene boliger § 63, jf. § 54, stk. 1.

Ankestyrelsen fandt således ikke, at der forelå særlige omstændigheder, jf. retssikkerhedslovens § 69, for at nævnet kunne tilsidesætte det skøn, som kommunen havde foretaget i sin afgørelse om at afslå ansøgningen om en ældrebolig i kommunen.

Begrundelsen for afgørelsen var, at Ankestyrelsen ikke fandt, at ansøgeren havde et særligt behov for en sådan ældrebolig. Ankestyrelsen fandt, at ansøgerens aktuelle bolig opfyldte hendes daværende behov for en ældrevenlig bolig. Ankestyrelsen fandt ligeledes, at det behov som ansøgeren havde for hjælp, pleje og omsorg kunne tilgodeses i hendes daværende bolig.

Ankestyrelsen lagde ved afgørelsen vægt på, at ansøgeren boede i en mindre toværelses lejlighed. Lejligheden var beliggende i stueetagen, og der var adgang til en mindre have. Der var ikke i sagen beskrevet forhold hverken om boligen, eller om ansøgerens fysiske og psykiske funktionsniveau, som skulle gøre den mindre velegnet som bolig for hende.

Ankestyrelsen lagde desuden vægt på, at ansøgerens behov for personlig og praktisk hjælp i hjemmet var begrænset til 1 times rengøring hver 14. dag samt mulighed for tilkald via nødkald. Ansøgeren var bortset herfra stort set selvhjulpen i dagligdagen. Hun havde god kontakt til sine naboer, som indimellem gav hende en hjælpende hånd.

Endelig lagde Ankestyrelsen vægt på, at kommunen, for at afhjælpe ansøgerens psykiske sårbarhed og ensomhed, tilbød hende ophold i dagcenter 7 timer dagligt og etablering af en besøgsordning. Ansøgeren ønskede ikke at modtage tilbuddet.

Ankestyrelsen bemærkede, at uanset, at § 69 i retssikkerhedsloven medfører en begrænsning i det sociale nævns og Ankestyrelsens muligheder for at efterprøve en kommunal eller amtskommunal skønsmæssig afgørelse, kan der ske fuld prøvelse af en række forhold, herunder bl.a. af

1)om sagen er tilstrækkelig oplyst

2)om der er sket fejl i forbindelse med sagsbehandlingen

3)om sagens faktiske omstændigheder er rigtige

4)om der er foretaget en konkret individuel afvejning af sagens omstændigheder og

5)om lighedsgrundsætningen er fulgt (d.v.s. om samme typer sager behandles efter ens retningslinier).

Ankestyrelsen fandt ikke, at nævnet havde været berettiget til at tilsidesætte det af kommunen udøvede skøn, hvorefter der var foretaget en konkret individuel afvejning af ansøgerens boligs egnethed sammenholdt med hendes behov for hjælp, pleje og omsorg og muligheden for at yde dette i hendes daværende bolig.

Ankestyrelsen fandt ikke, at ansøgerens manglende evne til at overskue sin dagligdag kunne afhjælpes ved at visitere hende til en almen ældrebolig i kommunen, idet der ikke var knyttet specielle servicetilbud til ældreboliger i kommunen.

Ankestyrelsen ændrede således det sociale nævns afgørelse.

Ankestyrelsens afgørelse ændrede dog ikke den ret for ansøgeren til en ældrebolig i kommunen som fulgte af nævnets afgørelse, idet nævnets afgørelse ikke havde opsættende virkning, jf. § 72, stk. 1 i retssikkerhedsloven.