Særlige fokusområder, når kommunen vil frakende et fleksjob, som er bevilget på et forkert grundlag

16-12-2021
Beskæftigelsesområdet Beskæftigelse Fleksjob

Ankestyrelsen har i den seneste tid oplevet en mindre stigning i antallet af klagesager, hvor kommunen har frakendt fleksjob og fleksløntilskud med tilbagevirkende kraft, fordi kommunen er blevet opmærksom på, at borgeren aldrig har været i målgruppen for fleksjob. Artiklen har fokus på de juridiske faldgruber, der kan være i sådanne sager.

Af specialkonsulent Nuzaht Yasmin Ahmad

Ankestyrelsen har i 2021 behandlet flere klagesager om frakendelse af fleksjob og fleksløntilskud, hvor kommunen har konstateret, at borgeren aldrig har været i målgruppen for fleksjob.

Vi har i nogle tilfælde været nødt til at hjemvise sagen til fornyet behandling, da kommunens afgørelse har været ugyldig.

I denne artikel vil vi beskrive nogle af faldgruberne. Vi gør i artiklen brug af to eksempler fra vores klagesagsbehandling, og så har vi til sidst i artiklen samlet vores hovedpointer.

To typiske klagesager om frakendelse af fleksjob

Vi vil med udgangspunkt i de to klagesager nedenfor gennemgå, hvilke overvejelser kommunen skal gøre sig, når den konstaterer, at borgeren ikke er i målgruppen for fleksjob – og heller ikke var det ved den oprindelige bevilling af fleksjobbet. 

Klagesag 1:

Borgeren blev bevilget fastholdelsesfleksjob efter en arbejdsulykke, som har medført varige begrænsninger i arbejdsevnen. Borgeren havde på tidspunktet for bevilling af fleksjob en arbejdstid på 32 timer ugentligt med 100 pct. arbejdsintensitet. Arbejdstiden har ikke ændret sig siden bevilling af fleksjobbet.

Klagesag 2:

Borgeren har en varig nedsættelse af arbejdsevnen, og kommunen bevilger på baggrund af de helbredsmæssige oplysninger og tidligere afklaring, et fleksjob svarende til ca. 8,5 timer ugentligt. Kommunen bliver efterfølgende opmærksom på, at borgeren ejer en virksomhed, hvor borgeren på tidspunktet for bevilling af fleksjob og efterfølgende har arbejdet 18 timer ugentligt.

På trods af udførlig vejledning om reglerne for fleksjob og fleksløntilskud, har borgeren ikke oplyst kommunen om sin virksomhed eller omfanget af arbejdet i sin virksomhed på tidspunktet for tilkendelse af fleksjob eller efterfølgende.

I klagesag 1 har kommunen anvendt reglerne forkert, som har medført, at borgeren er blevet betragtet som omfattet af målgruppen for fleksjob uden reelt at opfylde betingelserne. Ved vurdering af arbejdsevnen indgår antallet af arbejdstimer og arbejdspræstationen, og vurderingen skal ses i lyset af, at fleksløntilskuddet ikke kan udgøre mindre end halvdelen.

Borgeren har således en arbejdsevne, der ligger ud over målgruppen for fleksjob, og borgeren er derfor uberettiget og ulovhjemlet blevet bevilget fleksjob og fleksløntilskud.

I klagesag 2 har borgeren fortiet/afgivet urigtige oplysninger om sin arbejdsevne, som har medført, at borgeren, uden reelt at opfylde betingelserne, er blevet betragtet som omfattet af personkredsen. Borgeren er dermed også uberettiget og ulovhjemlet blevet bevilget fleksjob og fleksløntilskud.

Ny afgørelse om at den tidligere tilkendelse af fleksjob var en ugyldig afgørelse

Hvis kommunen i sin opfølgning på fleksjobbet konstaterer, at borgeren aldrig har været i målgruppen for fleksjob, er kommunens tidligere afgørelse om tilkendelse af fleksjob uden hjemmel og dermed ugyldig. Det skyldes, at kommunen ved den oprindelige tilkendelse af fleksjobbet har foretaget en forkert vurdering. Den forkerte vurdering kan opstå enten som følge af en retsvildfarelse som i klagesag 1 eller på baggrund af forkerte oplysninger som i klagesag 2. 

Kommunen skal derfor træffe afgørelse om, at kommunens oprindelige tilkendelse af fleksjob og fleksløntilskud er uden hjemmel og dermed ugyldig.

Ændrede forhold

Der er i begge eksempler i artiklen tale om, at afgørelsen helt fra begyndelsen var forkert, fordi der ikke var grundlag i lovgivningen til at bevilge fleksjobbet. Det vil sige, at den oprindelige tilkendelse var ugyldig.

Der kan også være tale om situationer, hvor den oprindelige tilkendelse sådan set var gyldig, men hvor kommunen efterfølgende får nye væsentlige oplysninger om borgerens arbejdsevne, som betyder, at borgeren ikke længere er i målgruppen for fleksjobbet  

Denne situation er ikke omtalt i artiklen. Kommunen er efter loven forpligtet til at følge op på, om borgeren fortsat er i målgruppen for fleksjobbet.

Når det i den nye afgørelse er fastslået – og begrundet – at den oprindelige afgørelse var ugyldig, skal kommunen tage stilling til, hvilken konsekvens (retsvirkning) det vil få for borgeren i forhold til tre ting:

  • Hvad skal der ske med selve tilkendelsen af fleksjobbet – og fra hvornår?
  • Hvad skal der ske med det fleksløntilskud, der allerede er udbetalt?
  • Hvad skal der ske med det løbende fleksløntilskud – og fra hvornår?

Det handler de følgende afsnit om.

Virkningstidspunkt for den nye afgørelse om frakendelse af fleksjob

En ny afgørelse, hvor kommunen fastslår, at den oprindelige tilkendelse var ugyldig, får først i disse sager virkning fra det tidspunkt, hvor den nye afgørelse er meddelt borgeren, jf. afsnittet om indrettelseshensyn. Meddelelse af afgørelsen er en grundlæggende betingelse for, at afgørelsen kan få retsvirkning efter sit indhold.

I sagens natur kan selve fleksjobbet ikke ”tages tilbage” med virkning tilbage i tid. Både i klagesag 1 og i klagesag 2 har borgeren jo allerede udført arbejdet i fleksjobbet.

Kommunen skal som nævnt i den nye afgørelse tage stilling til, om det oprindeligt var rigtigt eller forkert, at borgeren fik tilkendt et fleksjob (hvilke kan føre til ugyldighed). Men kommunen kan i praksis kun fastsætte konsekvensen for borgeren for fremtiden (retsvirkning). Det gælder både i klagesag 1 og i klagesag 2. Typisk vil det være, at borgeren frem over ikke har ret til at være i fleksjob – at selve fleksjobbet ophører fra nu af. I praksis vil det også betyde, at den tilhørende ydelse også stopper. Du kan læse mere om, hvornår det kan ske, i afsnittet om indrettelseshensyn.

Retsvirkningen af den nye afgørelse gælder med andre ord i praksis kun frem i tid, og det er derfor ikke korrekt at træffe afgørelse ”med tilbagevirkende kraft”, sådan som Ankestyrelsen har set eksempler fra nogle kommuner på. Det er en forvaltningsretlig grundsætning, at en afgørelse ikke kan have tilbagevirkende kraft. Derfor kan kommunen ikke frakende fleksjobbet med tilbagevirkende kraft – hverken i klagesag 1 eller i klagesag 2.

Tilbagebetaling af fleksløntilskud

Hvis kommunen har vurderet, at den oprindelige afgørelse om bevilling af fleksjob og fleksløntilskud var ugyldig, fordi borgeren aldrig har været i målgruppen for fleksjob, skal kommunen samtidig vurdere, om det allerede udbetalte fleksløntilskud skal betales tilbage. Det sker efter reglerne om tilbagebetaling.

Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov nr. 548 af 7.  maj 2019. (vedr. flekslønstilskud)

  • 125. Kommunen træffer afgørelse om tilbagebetaling af fleksløntilskud, hvis den ansatte mod bedre vidende har undladt at give kommunen oplysninger om forhold beskrevet i § 123, stk. 2, 2. pkt., eller § 11, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og den ansatte har modtaget fleksløntilskud med urette eller i øvrigt mod bedre vidende uberettiget har modtaget fleksløntilskud.

….

Den første betingelse for at kræve tilbagebetaling er, at fleksløntilskuddet er modtaget med urette – altså at den fleksjobansatte ikke havde ret til tilskuddet. Den anden betingelse er, at den fleksjobansatte har været i ond tro om de ukorrekte eller mangelfulde oplysninger eller om retten til at modtage fleksløntilskud.

Ond tro betyder, at den fleksjobansatte vidste eller burde vide, at de oplysninger, som personen gav kommunen, var forkerte eller mangelfulde. Kommunen skal altså vurdere, om borgeren har fået den fornødne vejledning til at vide, at oplysningerne til kommunen var forkerte eller mangelfulde, og at de ville føre til en fejlagtig udbetaling af fleksløntilskuddet.

Begge betingelser skal være opfyldt for, at kommunen kan kræve fleksløntilskuddet betalt tilbage.

I klagesag 2 havde kommunen givet den fornødne vejledning om reglerne for fleksjob og betingelserne for modtagelse af fleksløntilskud. Kommunen kunne derfor kræve tilskuddet tilbagebetalt, da det var modtaget med urette, og borgeren havde været i ond tro. 

Det er vigtigt, at kommunen ved krav om tilbagebetaling forholder sig til spørgsmålet om forældelse.

Forældelse

Forældelsesfristen er tre år med mindre andet følger af andre bestemmelser.

Fristen suspenderes, hvis kommunen var ubekendt med kravet. I så fald beregnes forældelsesfristen først fra den dag, hvor kommunen fik eller burde have fået kendskab til kravet om tilbagebetaling.

I klagesag 1 kunne kommunen ikke kræve tilbagebetaling, fordi bevillingen af fleksjob skyldtes kommunens egen fejlagtige ulovhjemlede vurdering af sagen eller manglende forståelse af en lovbestemmelse. Borgeren havde – på trods af at have modtaget fleksløntilskud med urette – ikke været i ond tro. Betingelserne for tilbagebetaling var derfor ikke opfyldt.   

Indrettelseshensyn – berettigede forventninger

Når kommunen tager stilling til ophør af fleksjob og fleksløntilskud, skal kommunen også overveje om der er indrettelseshensyn, som gør, at fleksjobbet og fleksløntilskuddet først standses senere.

Indrettelseshensyn omfatter spørgsmålet om, hvorvidt borgeren har indrettet sig i tillid til myndighedens handlinger eller undladelser. Offentlige myndigheder har således pligt til at inddrage væsentlige hensyn til borgerens retsbeskyttelse, herunder hensynet til berettigede forventninger.

Det ligger i begrebet, at ikke enhver forventning skal nyde beskyttelse. Forventningen skal være berettiget i kraft af den handling eller undladelse, som forvaltningen har foretaget eller det udsagn, som forvaltningen har fremsat. Hvis der ikke foreligger en berettiget forventning, er der ikke noget indrettelseshensyn at tage, uanset om der er foretaget omfattende indrettelseshandlinger, jf. udtalelse fra Folketingets Ombudsmand i FOU 2008.383.

I både klagesag 1 og i klagesag 2 skal fleksløntilskuddet standses, fordi tilkendelsen var ulovhjemlet (ugyldig). Imidlertid er der i klagesag 1 et hensyn at tage til borgeren. Afgørelsen har som udgangspunkt virkning fra meddelelsen af afgørelsen til borgeren, medmindre der er indrettelseshensyn. Fordi afgørelsen handler om borgers beskæftigelsessituation og forsørgelsesgrundlag, bør kommunen overveje at give borgeren et rimelig varsel, inden fleksjobbet og fleksløntilskuddet standses.

Sagsbehandlingen ved den nye afgørelse

I en sag om frakendelse af fleksjob og ophør af fleksløntilskud samt eventuel tilbagebetaling gælder de almindelige forvaltningsretlige regler og grundsætninger.

Man skal derfor blandt andet være opmærksom på, om sagen er tiltrækkeligt oplyst til, at man kan træffe afgørelse om frakendelse, herunder om borgeren er partshørt om de oplysninger, som kan føre til frakendelse etc.

I boksen nedenfor gennemgås nogle af de principper og regler, som kommunen skal forholde sig til, når den skal afgøre, om borgeren skal frakendes fleksjob og fleksløntilskud.

Udvalgte Forvaltningsretlige regler og grundsætninger

  • Legalitetsprincippet/hjemmelskravet betyder, at en forvaltningsmæssig afgørelse skal være hjemlet i en lov. 
  • Officialprincippet/officialmaksimen forpligter en myndighed til at sikre sig, at en sag er tilstrækkelig oplyst, før der træffes afgørelse. 
  • Partshøring forpligter en myndighed til at partshøre inden der træffes en afgørelse, når det antages, at parten ikke er bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger. 
  • Begrundelse skal foreligge, når der er tale om en afgørelse, der ikke giver borgeren fuldt ud medhold. Afgørelsen skal indeholde en begrundelse for sagens resultat. I begrundelsen skal der blandt andet stå en henvisning til de retsregler, som afgørelsen træffes efter, de hovedhensyn, som har været bestemmende for kommunens vurdering, og en kort redegørelse for de faktiske oplysninger, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Se i øvrigt nærmere nedenfor om skærpet begrundelse. 
  • God forvaltningsskik forpligter myndigheden til bl.a. at udføre en hurtig sagsbehandling, besvare borgernes henvendelser inden for rimelig tid, optræde høfligt og hensynsfuldt over for borgeren samt at formulere sig i et forståeligt sprog.

  • Andre relevante retlige principper kan være proportionalitetsgrundsætningen og Indrettelseshensyn.

Krav om en skærpet begrundelse

Kommunen skal være opmærksom på, at der er et skærpet krav til begrundelsen i de situationer, hvor kommunen har bevilget fleksjob på et forkert grundlag, Kommunens afgørelse om frakendelse skal indeholde en særskilt begrundelse for, hvorfor kommunen – modsat tidligere – vurderer, at borgeren ikke er i målgruppen for et fleksjob.

Folketingets Ombudsmand har i FOU 2011-16-1 udtalt, at begrundelsen i tilfælde, hvor der sker frakendelse af en tidligere tilkendt ydelse, dels skal indeholde årsagen til, at borgeren ikke længere opfylder betingelserne for ydelsen, dels en særskilt begrundelse for, hvorfor ydelsen frakendes borgeren.

Begrundelsen bør blandt andet indeholde oplysning om årsagen til, at myndigheden har ændret sin vurdering. Det bør desuden fremgå af begrundelsen, hvis det skyldes fejl eller misforståelser, at borgeren tidligere er blevet anset for berettiget til ydelsen. Det bør også fremgå af afgørelsen, hvis den ændrede vurdering skyldes, at der er sket ændringer i lovgivning, administrativ praksis m.v.

Hovedpointer i forhold til frakendelse af fleksjob og fleksløntilskud, når den oprindelige afgørelse om bevilling af fleksjob og fleksløntilskud er ugyldig

  1. Kommunen skal tage stilling til, om den oprindelige afgørelse er truffet på et forkert - ulovhjemlet – grundlag, så den oprindelige afgørelse må anses for ugyldig. Kommunen skal foretage en vurdering af, om de manglende/urigtige oplysninger har medført, at borgeren, uden reelt at opfylde betingelserne, fejlagtigt er blevet betragtet som omfattet af målgruppen for et fleksjob. Hvis oplysningerne ikke har været væsentlige for bevillingen, kan fleksjobbet og tilskuddet ikke frakendes.

  2. Kommunen skal i den nye afgørelse tage stilling til, hvad betydning det får for borgeren, at den oprindelige afgørelse er ugyldig. Det gælder i forhold til
    1. fleksjobbet,
    2. det allerede udbetalte fleksløntilskud, og
    3. den løbende udbetaling af fleksløntilskud. 
  1. Kommunen kan træffe afgørelse om frakendelse af fleksjob og tilskud med virkning frem i tid. Der kan ikke træffes afgørelse med tilbagevirkende kraft.

  2. Afgørelsen om frakendelse og standsning af den løbende udbetaling har i praksis virkning fra meddelelsen af afgørelsen til borgeren, medmindre der er indrettelseshensyn.

  3. Hvis borgeren i forbindelse med bevilling af fleksjob og fleksløntilskud har undladt at give kommunen væsentlige oplysninger eller har afgivet urigtige oplysninger, kan der være grundlag for at kræve tilbagebetaling af tilskuddet. Kommunen skal undersøge om betingelserne for tilbagebetaling er til stede.

  4. Kommunen skal huske at iagttage partshøringsbestemmelsen i forvaltningsloven, inden der træffes en ny afgørelse.

  5. Kommunen skal i afgørelsen begrunde særskilt, hvorfor borgeren – modsat tidligere – ikke vurderes at være i personkredsen for fleksjob og fleksløntilskud.
 

Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov nr. 548 af 7.  maj 2019 (vedr. fleksjob)

  • 116. Fleksjob er en ordning for personer, som ikke kan opnå eller fastholde beskæftigelse på normale vilkår på arbejdsmarkedet, som ikke modtager førtidspension efter lov om social pension eller lov om højeste, mellemste, forhøjet almindelig og almindelig førtidspension m.v., og som er under folkepensionsalderen, jf. § 1 a i lov om social pension. Det er en betingelse, at personen har varige og væsentlige begrænsninger i arbejdsevnen.

Stk. 2. Personer, der aktuelt har en meget begrænset arbejdsevne, kan blive visiteret til fleksjob, hvis der er mulighed for, at deres arbejdsevne inden for en rimelig periode kan udvikles.

Stk. 3. Fleksjob kan først tilbydes, når alle relevante tilbud efter denne lov samt andre foranstaltninger herunder eventuelt forsøg på omplacering på arbejdspladsen har været afprøvet for at bringe eller fastholde den pågældende i ordinær beskæftigelse. Dette gælder dog ikke, hvis det er åbenbart formålsløst at gennemføre de nævnte foranstaltninger forud for visitationen.