Ny undersøgelse: Kommunerne er tilbageholdende med at bruge forældrepålæg og børne- og ungepålæg

15-09-2023
Børneområdet Børn og unge

Kommunerne skal gøre brug af servicelovens bestemmelser om forældrepålæg og børne- og ungepålæg, når de vurderer, at der er risiko for, at et barns eller en ungs udvikling er i fare, og et frivilligt samarbejde ikke er muligt. Selv om lovgivningen kræver, at kommunerne bruger bestemmelserne, sker det sjældent. En ny undersøgelse fra Ankestyrelsen belyser en række årsager til, at kommunerne er tilbageholdende med at bruge bestemmelserne. Undersøgelsen viser også, at kommunerne i flere sager udsteder pålæg til borgere, der er uden for personkredsen på grund af individuelle vanskeligheder som fx psykisk sygdom.

Af fuldmægtige Felicia Reintoft og Oskar Skaderis Kretzschmar

Siden loven om forældrepålæg og børne- og ungepålæg (tidligere ungepålæg) trådte i kraft i henholdsvis 2006 og 2009, har kommunernes anvendelse af bestemmelserne været begrænset. Dette til trods for, at lovgivningen kræver, at kommunerne bruger pålæg, hvis børn og unge har adfærds- eller tilpasningsvanskeligheder, et højt ulovligt skolefravær eller kriminel adfærd, der er en trussel for deres udvikling, og hvis forældrene, barnet eller den unge nægter at samarbejde om at løse problemerne.

Forældrepålæg

Det fremgår af servicelovens § 57 a, at kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om at meddele forældremyndighedsindehaveren et forældrepålæg, når der er risiko for, at et barns eller en ungs udvikling er i fare, og det vurderes at bero på, at forældremyndighedsindehaveren ikke lever op til sit forældreansvar.

Et forældrepålæg angiver en eller flere konkrete handlepligter for forældremyndighedsindehaveren, der skal være egnede til at bidrage til en løsning af barnets eller den unges problemer, og som står i rimeligt forhold til formålet. Det kan for eksempel være at sikre, at barnet eller den unge møder i skolen ved personligt at følge vedkommende i skole.

Hvis forældrene ikke overholder handlepligterne for forældrepålægget, skal kommunen sanktionere forældrene økonomisk.

Børne- og ungepålæg

Det fremgår af servicelovens § 57 b, at kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om at meddele et barn eller en ung i alderen 10-17 år et børne- og ungepålæg, når barnet eller den unge har adfærdsproblemer eller udviser negativ adfærd af en sådan karakter, at der er risiko for, at barnets eller den unges udvikling er i fare. Der er ingen økonomiske sanktioner knyttet til børne- og ungepålægget. Kommunen kan dog anmode om politiets bistand til at gennemføre et børne- og ungepålæg.

Selvom reglerne for forældrepålæg og børne- og ungepålæg blev skærpet i 2018 (og senest i 2022), har det ifølge tal fra Danmarks Statistisk ikke fået antallet af pålæg til at stige. Således er kommunernes samlede anvendelse af bestemmelserne faldet fra 100 til 58 afgørelser mellem 2019 og 2021.

Ankestyrelsens undersøgelse viser, at kommunerne er tilbageholdende med at bruge pålæg, fordi kommunerne oplever, at:

  • anden lovgivning gør forældrepålæg og børne- og ungepålæg overflødige,
  • der mangler kendskab til og erfaring med at bruge forældrepålæg og børne- og ungepålæg i kommunerne, og
  • kommunerne ikke altid mener, at forældrepålæg og børne- og ungepålæg er den rette løsning.

Ankestyrelsens juridiske gennemgang af 20 sager om forældrepålæg og børne- og ungepålæg viser samtidig, at kommunerne i flere sager foretager forkerte vurderinger af personkredsen, når de træffer afgørelse om en de to bestemmelser.

Kommunerne oplever, at anden lovgivning på børneområdet overflødiggør forældrepålæg og børne- og ungepålæg i visse sager

I 2019 blev § 155 c tilføjet til serviceloven, så kommunerne kan sanktionere forældre til børn og unge med meget skolefravær. Desuden trådte lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet i kraft. Det har ifølge flere kommuner gjort forældrepålæg og børne- og ungepålæg overflødige i nogle typer af sager.

Flere kommuner beskriver, at lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet ligesom servicelovens § 155 c, har mindsket antallet af sager, hvor det giver mening at bruge et forældrepålæg eller et børne- og ungepålæg. For eksempel beskriver en af kommunerne, hvordan Ungdomskriminalitetsnævnets beslutninger om forbedringsforløb i nogle tilfælde gør forældrepålæg og børne- og ungepålæg overflødige, da oplagte sager for brug af pålæggene havner i Ungdomskriminalitetsnævnet.   

  • 155 c betyder, at kommunerne skal standse børne- og ungeydelsen gældende for et kvartal, når et barn eller en ung har et ulovligt fravær på 15 procent eller derover. Ifølge nogle kommuner betyder de faste retningslinjer i § 155 c, at de ikke bruger forældrepålæg eller børne- og ungepålæg i sager om ulovligt skolefravær, fordi retningslinjerne i § 155 c er nemmere at forholde sig til.

Samtidig oplever en kommune, at det kan være svært at vurdere, hvornår et højt ulovligt skolefravær truer et barn eller en ungs udvikling. Derfor er kommunerne blevet mere varsomme med at bruge bestemmelserne:

”Det er lidt nemmere, fordi der er lavet en lovgivning, som er fuldstændig klar og tydelig. Når der er x-antal procent fravær, så har vi ret til at gøre det her, hvor pålægget hele tiden er en vurdering. Vi kan godt komme til at vakle lidt i: ’Arh, måske skal vi træffe afgørelse om det her, eller måske skal vi ikke’.”

Ungdomskriminalitetsnævnet

Ungdomskriminalitetsnævnet skal behandle sager om børn og unge i alderen 10 til 17 år, der er særligt udsatte for at havne i den hårde kerne af unge kriminelle. Det kan for eksempel være børn eller unge, der har deres kriminelle debut meget tidligt eller er kendetegnet ved en række risikofaktorer i forhold til at begå yderligere kriminalitet.

Mangel på kendskab til og erfaring med at bruge forældrepålæg og børne- og ungepålæg begrænser kommunernes brug af bestemmelserne

Flere kommuner anvender ikke forældrepålæg og børne- og ungepålæg, fordi de mangler kendskab til og erfaring med at bruge pålæggene på grund af en stor løbende udskiftning i gruppen af medarbejdere. Ifølge en kommune betyder det, at der ikke er blevet skabt en kultur for at bruge bestemmelserne: 

”Jeg tror, det skal mere ind i den generelle sagsbehandling og tænkning, hvis man skal begynde at bruge det mere.”

Nogle kommuner har gode erfaringer med at bruge skabeloner, faste sagsgange og procedurebeskrivelser i arbejdet med forældrepålæg og børne- og ungepålæg. En kommune nævner dog, at det ikke er nok at have en nedskrevet arbejdsgang. Skal pålæggene blive en fast del af kommunernes praksis, kræver det en tovholder, som i relevante sager husker at spørge de andre, om de har overvejet at anvende et pålæg.

Uoverensstemmelse mellem lovgivning og kommunernes opfattelse af god socialfaglig praksis

Det er ikke kun andre lovbestemmelser og manglende erfaring, der forhindrer kommunerne i at bruge forældrepålæg og børne- og ungepålæg. Flere af kommunerne beskriver også, at de har en grundlæggende modstand mod at anvende de to bestemmelser.

Det begrunder de med, at de gennem deres socialfaglige baggrund er blevet skolet i, at sociale problemer skal løses gennem principper om inddragelse, frivillighed og samarbejde. Modsat oplever de, at forældrepålæg og børne- og ungepålæg bygger på krav og trusler, hvilket de ikke anser som en tilgang, der motiverer til forandring. Det uddyber en af kommunerne:

”Hele vores grunduddannelse er jo baseret på, at vi prøver at samarbejde, og vi godt ved, at trusler ikke hjælper noget som helst. Børnene får det i hvert fald ikke bedre af, at vi truer dem.”

I forlængelse af det oplever alle kommunerne, at et forældrepålæg kan forværre samarbejdet med forældrene og resultere i, at de fuldstændig undlader at arbejde sammen med kommunen om at løse deres barns problemer.

Nogle kommuner peger desuden på, at sanktioner er et atypisk værktøj på socialområdet, og at man ved at indføre disse har forsøgt at overføre konsekvenstænkningen fra beskæftigelsesområdet. De mener, at den økonomiske sanktion mod forældrene, hvis de ikke efterlever pålæggets handlepligter, kan forværre situationen for udsatte familier, hvilket i sidste ende er kontraproduktivt i forhold til målet om at forbedre forholdene for barnet eller den unge.

Endelig ser flere kommuner, at de problemer, som bestemmelserne søger at bekæmpe, kan være så komplekse, at de ikke nødvendigvis lader sig løse af et pålæg. For eksempel kan et problem som ulovligt skolefravær skyldes bagvedliggende årsager som fx psykologiske problemstillinger hos barnet eller den unge.

Kommunerne har besvær med at lave korrekte personkredsvurderinger

Kommunerne oplever generelt, at de sager, hvor et pålæg kunne komme på tale, ofte involverer udsatte borgere. Derfor kan der også være visse faldgruber, når en kommune overvejer at anvende et forældrepålæg eller børne- og ungepålæg. Fx viser Ankestyrelsens juridiske gennemgang af sager, at kommunerne i flere sager har udstedt et forældrepålæg til forældre, som ikke er i stand til at påtage sig deres forældreansvar, og derfor ikke tilhører personkredsen for forældrepålæg.

Det er for eksempel forældre, som har psykiske problemer i sådan en grad, at de ikke kan leve op til deres forældreansvar. Der er også eksempler på sager, hvor forældremyndighedsindehaveren ikke har de nødvendige ressourcer til at kunne leve op til deres forældreansvar, fordi de mangler forståelse for barnets eller den unges behov for omsorg.

Desuden vurderer Ankestyrelsen i en sag om børne- og ungepålæg, at den unges problematikker er for massive og tunge til, at den unge kan anses for at være i stand til at tage ansvar for sin egen udvikling.

Juridisk vurdering af kommunernes afgørelser om børne- og unge pålæg

Den juridiske gennemgang af sager viser, at kommunerne træffer afgørelse om forældrepålæg og børne- og ungepålæg i overensstemmelse med regler og praksis i forhold til at fastsætte egnede og rimelige handlepligter i forhold omfanget og løsningen af problemet, der førte til pålægget. De anvender også reglerne korrekt ved at tydeliggøre, hvilke handlepligter der ikke er efterlevet, når de træffer afgørelse om at sanktionere forældrene.  

Blandt de 20 gennemgåede sager, er der dog flere sager, hvor kommunen har truffet en forkert personkredsvurdering. Kommunerne har også udfordringer med at træffe afgørelse om manglende efterlevelse af pålæg inden for den korrekte tidsperiode. Således skal en afgørelse om manglende efterlevelse af et pålæg virke for det kommende kvartal og for ét kvartal ad gangen, hvilket kommunerne i nogle sager ikke har overholdt.

Ankestyrelsen har i forlængelse af undersøgelsen bedt otte ud af de 10 kommuner, som har deltaget i interview,  redegøre for deres praksis for brug af forældrepålæg og børne- og ungepålæg. Det sker for at sikre, at kommunerne overholder lovgivningen i forhold til brug af forældrepålæg og børne- og ungepålæg.  

Undersøgelsen bygger på:

  • En juridisk gennemgang af 18 sager om forældrepålæg og to sager om børne- og ungepålæg
  • Fire gruppeinterview med teamledere, én fagspecialist og én konsulent fra i alt ni kommuner.

Undersøgelsen belyser både, hvordan kommunerne bruger reglerne om forældrepålæg og børne- og ungepålæg, om deres brug er korrekt, og hvad der har betydning for deres praksis.

Undersøgelsen er bestilt af Social- Bolig og Ældreministeriet (tidligere Social- og Ældreministeriet) i forbindelse med justeringen af servicelovens §§ 57 a og 57 b om forældrepålæg og børne- og ungepålæg, som indgik i Aftale om en reform af indsatsen mod ungdomskriminalitet – Alle handlinger har konsekvenser fra 2018, jf. pkt. 22 i aftaleteksten.