Ankestyrelsens principafgørelse C-25-00

Lov om social service - lovbekendtgørelse nr. 26 af 17. januar 2000 - § 78

Lov om social service - lovbekendtgørelse nr. 979 af 1. oktober 2008 - § 97

Socialministeriets vejledning nr. 58 af 10. marts 1998 om sociale tilbud til voksne med handicap - kapitel 8

Note:

*) Der henvises i øvrigt til SM C-15-99 og C-16-99

Sagsfremstilling 1:

Sag nr. 1 - j.nr. 350129-99:

Ansøgeren var en 49-årig kvinde, der havde haft sklerose siden 1970. Hun var kørestolsbruger med bevægelsesindskrænkning i lænden på grund af baklofenpumpe, og hun havde ingen balance i overkroppen. Hendes psykiske tilstand kunne svinge meget, og hun havde angstanfald samt dårligt syn. Hukommelsen var dårlig. Der var behov for kvalificeret personale hele døgnet (hjælp til mad og drikke, spisesituationen. Hun kunne give lidt hjælp ved påklædning). Deltog gerne i mange aktiviteter i botilbuddet. I ergoterapien hyggede hun sig med spil, snak og samvær.

Nævnet meddelte afslag på ansøgning om ledsagelse i henhold til lov om social service § 78.

Nævnet lagde vægt på det oplyste om ansøgerens helbredsmæssige forhold samt det oplyste om, at ansøger ikke kunne efterspørge aktiviteter. Nævnet lagde yderligere vægt på det oplyste om, at ansøger i forbindelse med ophold i ergoterapien kørte tur med terapiens medarbejdere og oftest med et socialpædagogisk og behandlingsmæssigt sigte samt at hun havde behov for kvalificeret personale hele døgnet til at yde pleje og omsorg.

Ifølge ansøgningen om ledsagelse efter servicelovens § 78, jf. § 81, fremgik det bl.a., at hun søgte om ledsagelse til gåture, og socialt samvær. Hjælp var nødvendig i forbindelse med at køre kørestolen, posetømning og evt. når hun skulle drikke. Endvidere var det anført i relation til hvordan der ydedes ledsagelse som en integreret del af servicetilbuddet, at det kun indgik i meget begrænset omfang og oftest med et socialpædagogisk/behandlingsmæssigt sigte.

Ankestyrelsen behandlede sagen med henblik på afklaring af den nærmere betydning af, at ansøger skulle kunne efterspørge individuel ledsagelse til aktiviteter, som brugeren selv bestemmer indholdet af, jf. § 3 i Socialministeriets bekendtgørelse af 23. februar 1998 om betingelser for ledsageordning efter serviceloven.

Ankestyrelsen fandt, at ansøgeren var berettiget til en ledsageordning efter servicelovens § 78, stk. 1, til aktiviteter, som ikke var en integreret del af hendes botilbud, jf. § 4 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 125 af 23. februar 1998 om betingelser for ledsageordning efter serviceloven.

Ankestyrelsen lagde til grund for afgørelsen, at hun på grund af en betydelig og varigt nedsat fysisk funktionsevne ikke kunne færdes alene uden for sit hjem, jf. lovens § 78, stk. 1 og § 1 i bekendtgørelsen.

Ankestyrelsen lagde i den forbindelse vægt på, at hun led af sklerose og som følge deraf benyttede kørestol. Hun skulle have hjælp til at køre den, når hun var ude i naturen.

Begrundelsen for afgørelsen var herefter, at hun skønnedes at kunne efterspørge individuel ledsagelse uden socialpædagogisk indhold, jf. bekendtgørelsens § 3.

Ankestyrelsen lagde her vægt på, at det var oplyst, at hun kunne give udtryk for, om hun ville deltage i forskellige aktiviteter, og at hun var bevidst omkring, hvad aktiviteten indeholdt.

Ankestyrelsen lagde endvidere vægt på det oplyste om, at det ansøgeren havde brug for af social/kulturel karakter var, sammen med en person at opleve foranstaltninger og adspredelse fra det daglige institutionsliv, f.eks. gåture. Hendes hjerneskade medførte, at hun var umådelig træt fra kl. 18.00, så derfor måtte kulturelle eller sociale tiltag foregå i dagtimerne. Periodevis kunne hun dog "live op", således at aftenarrangementer var mulige. Sådanne tiltag kunne institutionen ikke honorere, idet individuelle gåture ikke var muligt. Det fremgik også, at hun ikke behøvede personlig pleje for at blive ledsaget udover hjælp til tømning af urinpose.

Endelig indgik det i Ankestyrelsens bedømmelse af sagen, at selve formålet med ledsageordningen er at medvirke til normalisering og integration i samfundet af personer med betydelig og varigt nedsat funktionsevne. Tillige følger det af servicelovens formålsbestemmelse, jf. § 1, stk. 2, at formålet med hjælpen efter loven er at fremme den enkeltes mulighed for at klare sig selv eller at lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten.

Ankestyrelsen ændrede således nævnets afgørelse.

Ankestyrelsen bemærkede i forhold til det oplyste om, at ansøgeren havde brug for kvalificeret personale i døgnets 24 timer til at yde hende den pleje og omsorg hun havde behov for, at ledsageordningen alene skal supplere de øvrige serviceydelser, men ikke erstatte dem.

Sagsfremstilling 2:

Sag nr. 2 - J.nr. 350150-99

Ansøgeren var en 59-årig mand, der havde boet i bofællesskab siden 1985. Han var mentalt retarderet, samt muligvis begyndende dement. Han havde behov for høj grad af hjælp og støtte i dagligdagen. Han havde en tydelig rygskævhed, og desuden havde han fået konstateret slidgigt i 1987. Endvidere havde han klumpfod, tandprotese og brugte høreapparat. Siden 1990 var hans helbredstilstand kontinuerligt gået ned af bakke. Han kom permanent i kørestol i 1996. Han var for det meste glad og veltilpas, han ville gerne tale med mennesker og havde tanke og omsorg for andre. Han havde et meget vanskeligt forståeligt sprog, som overvejende skyldtes læbe-kæbespændinger, og for højt taletempo, med deraf

følgende utydelighed. Han kunne sagtens forstå en saglig og fornuftig argumentation, for at det ene eller andet ville være en god idé.

Nævnet meddelte afslag på den ansøgte ledsageordning og begrundede afgørelsen med, at nævnet ikke havde fundet grundlag for at tilsidesætte kommunens skøn om, at han ikke selv ville være i stand til at klare administrationen af ordningen. Ledsageordningen indeholder ikke socialpædagogisk bistand, men udelukkende ledsagelse til aktiviteter, som brugeren selv bestemmer indholdet i, og ordningen er således begrænset til personer, der kan efterspørge individuel ledsagelse uden socialpædagogisk indhold.

Kommunen havde i oversendelsesbrev til nævnet anført, at kommunens afslag begrundedes i, at ansøgeren var psykisk/mentalt så dårligt fungerende, at han ikke selv kunne forestå administrationen af tildelte timer til ledsagelse. Han kunne godt sige, at han gerne ville en tur på kirkegården, men han kunne ikke derudover klare at få ønsket effektueret via ledsageordningen. Behovet for hjælp skønnedes at være af mere socialpædagogisk art end en "levende spadserestok". Han boede i et kommunalt bofællesskab og fik i et vist omfang sine ønsker om aktivitet dækket.

Ifølge kommunes journalnotat ansøgte han om ledsageordning til besøg på kirkegården, besøg hos familie og en køretur ud i det blå, samt deltagelse i kulturelle arrangementer, især musik. Der blev givet afslag på ansøgningen, da man ikke skønnede, at han selv var i stand til at styre ordningen mentalt - han kunne godt selv efterspørge hjælpen til ledsagelse til enkelte konkrete formål, men han ville ikke kunne styre et forbrug af timer.

Ankestyrelsen behandlede sagen med henblik på afklaring af den nærmere betydning af, at ansøger skulle kunne efterspørge individuel ledsagelse til aktiviteter - uden socialpædagogisk indhold - som brugeren selv bestemmer indholdet af, jf. § 3 i Socialministeriets bekendtgørelse af 23. februar 1998 om betingelser for ledsageordning efter serviceloven. Endvidere behandlede Ankestyrelsen sagen med henblik på afklaring af om der kan stilles krav om, at ansøgeren selv er i stand til at administrere ordningen.

Ankestyrelsen fandt, at ansøgeren var berettiget til en ledsageordning efter servicelovens § 78, stk. 1, til aktiviteter, som ikke var en integreret del af hans botilbud, jf. § 4 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 125 af 23. februar 1998 om betingelser for ledsageordning efter serviceloven.

Ankestyrelsen lagde til grund for afgørelsen, at ansøgeren på grund af en betydelig og varigt nedsat fysisk og psykisk funktionsevne ikke kunne færdes alene uden for sit hjem, jf. lovens § 78, stk. 1 og § 1 i bekendtgørelsen.

Ankestyrelsen lagde i den forbindelse vægt på, at han var mentalt retarderet, samt muligvis begyndende dement og siden 1996 permanent bruger af kørestol.

Begrundelsen for afgørelsen var herefter, at han skønnedes at kunne efterspørge individuel ledsagelse uden socialpædagogisk indhold, jf. bekendtgørelsens § 3.

Ankestyrelsen lagde her vægt på den socialbeskrivelse, som var lagt til grund for sagen. Heri var det oplyst, at han kunne forstå en saglig og fornuftig argumentation for at det ene eller andet ville være en god idé. Ankestyrelsen lagde endvidere vægt på, at det var oplyst, at han gerne ville deltage i forskellige fritidsaktiviteter, og at han nød at være med i en klub, deltage i fester og festivaler, ud at spise, byture med videre. Ankestyrelsen lagde også vægt på, at han selv kunne give udtryk for ting, han gerne ville, ud at spise, en tur på kirkegården, en tur til musik eller teaterarrangementer og lignende ting.

Endelig indgik det i Ankestyrelsens bedømmelse af sagen, at selve formålet med ledsageordningen er at medvirke til normalisering og integration i samfundet af personer med betydelig og varigt nedsat funktionsevne. Tillige følger det af servicelovens formålsbestemmelse, jf. § 1, stk. 2, at formålet med hjælpen efter loven er at fremme den enkeltes mulighed for at klare sig selv eller at lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten.

Ankestyrelsen fandt endvidere ikke, at der i forbindelse med ledsageordningen kunne stilles krav om, at ansøger selv er i stand til at administrere ordningen.

Begrundelsen for denne del af afgørelsen var, at et sådant krav ikke er indeholdt i loven eller bekendtgørelsen om ledsageordningen, som det f.eks. er tilfældet for hjælpeordningen efter lovens § 77.

Ankestyrelsen lagde endvidere vægt på, at ledsagelse ydes som en naturalydelse af kommunalt/amtskommunalt ansatte ledsagere, jf. bekendtgørelsens § 6, og at ledsageordningen og en eventuel aftale om opsparing må tilrettelægges, så brugernes ønsker i videst muligt omfang kan imødekommes, men samtidig således, at ordningen bliver mulig at administrere for kommunen/amtskommunen, jf. bekendtgørelsens § 5, stk. 2.

Ankestyrelsen ændrede således det sociale nævns afgørelse.

Sagsfremstilling 3:

Sag nr. 3 - J.nr. 350170-00:

Sagen vedrørte en 33-årig udviklingshæmmet mand, der - selvom han var mobil - ikke kunne færdes alene uden for hjemmet. Han havde ikke noget sprog og benyttede derfor nonverbal kommunikation. Han var ikke så udviklingshæmmet, at han ikke kunne give udtryk for hvad han gerne ville og også hvad han absolut ikke ville. Han var flittig bruger af fritidstilbud, bl.a. bowling og hockey. Han klarede selv sin personlige hygiejne.

Nævnet gav afslag på den ansøgte ledsageordning med den begrundelse, at ledsageordningen ikke indeholder socialpædagogisk bistand, men udelukkende ledsagelse til aktiviteter, som brugeren selv bestemmer indholdet i. Nævnet var enig med kommunen i, at ansøger havde behov for socialpædagogisk bistand.

Nævnet lagde vægt på, at han ikke havde noget sprog, at han derfor benyttede sig af non-verbal kommunikation, at personer, der ikke kendte ham og hans hverdag, havde meget svært ved at kommunikere med ham og tolke, hvad han mente, og at han ofte ikke reagerede, når andre henvendte sig til ham.

Nævnet vurderede således, at hans behov for støtte gik ud over den støtte, der var forudsat som led i en ledsageordning, jf. herved, at ledsageordningen kun omfatter selve ledsagelsen og de med denne direkte forbundne funktioner.

Ankestyrelsen behandlede sagen med henblik på afklaring af den nærmere betydning af, at ansøger skulle kunne efterspørge individuel ledsagelse til aktiviteter - uden socialpædagogisk indhold - som brugeren selv bestemmer indholdet af, jf. § 3 i Socialministeriets bekendtgørelse af 23. februar 1998 om betingelser for ledsageordning efter serviceloven.

Ankestyrelsen fandt, at ansøgeren var berettiget til en ledsageordning efter servicelovens § 78, stk. 1, til aktiviteter, som ikke var en integreret del af servicetilbud i eget hjem, jf. § 4 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 125 af 23. februar 1998 om betingelser for ledsageordning efter serviceloven.

Ankestyrelsen lagde til grund for afgørelsen, at han på grund af en betydelig og varigt nedsat psykisk funktionsevne ikke kunne færdes alene uden for sit hjem, jf. lovens § 78, stk. 1 og § 1 i bekendtgørelsen.

Ankestyrelsen lagde i den forbindelse vægt på, at han var udviklingshæmmet, og at han ikke kunne færdes alene, uanset han var mobil.

Begrundelsen for afgørelsen var herefter, at han måtte antages at kunne efterspørge individuel ledsagelse til aktiviteter - uden socialpædagogisk indhold - som han selv bestemte indholdet af, jf. bekendtgørelsens § 3.

Ankestyrelsen lagde vægt på, at det var oplyst, at han kunne tale via tegn, og at han blev stadig bedre til at koncentrere sig. Ankestyrelsen lagde endvidere vægt på, at til arrangementer og på ferieture var han ikke skrevet på til personale. Han fandt selv ud af tingene, og han kunne sagtens klare sig selv. Vedr. fritid var det oplyst, at han var en flittig bruger af fritidstilbud. Han gik til bowling om mandagen og hockey om tirsdagen. Begge dele var han glad for.

Endelig lagde Ankestyrelsen vægt på, at han ikke var så udviklingshæmmet, at han ikke kunne give udtryk for hvad han gerne ville og også hvad han absolut ikke ville. Det fremgik endvidere, at han for så vidt angik arbejdsopgaver havde en anden (større) motivation, når det var opgaver, han selv havde valgt.

Det var således Ankestyrelsens opfattelse, at det er muligt at opfylde betingelsen i § 3 med non-verbal kommunikation, forudsat det kan forstås, hvilke aktiviteter brugeren ønsker at deltage i.

Endelig indgik det i Ankestyrelsens bedømmelse af sagen, at selve formålet med ledsageordningen er at medvirke til normalisering og integration i samfundet af personer med betydelig og varigt nedsat funktionsevne. Tillige følger det af servicelovens formålsbestemmelse, jf. § 1, stk. 2, at formålet med hjælpen efter loven er at fremme den enkeltes mulighed for at klare sig selv eller at lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten.

Ankestyrelsen ændrede således det sociale nævns afgørelse.

Sagsfremstilling 4:

Sag nr. 4 - J.nr. 350055-00:

Sagen drejede sig om en 21-årig svært multihandicappet mand, der ifølge lægelige oplysninger fra 1995 var intellektuelt udviklet som en 1§ årig. Han krævede konstant opsyn og skulle have hjælp til alle personlige fornødenheder. Han var uden verbalt sprog. Kommunikation skete således ved at tyde kropssprog. Fysisk var han stort set alderssvarende. Han var i stand til at gå, men benyttede kørestol, hvis han skulle længere omkring. Hans plejemor oplyste, at hun vidste, hvad han var glad for, idet hun kunne læse hans kropssprog, som klart fortalte hvad han ville. Han var urenlig og anvendte konstant ble. Han havde helt uvarslet agressiv adfærd, hvor han greb ud efter plejemoderen. Han modtog højeste førtidspension og plejetillæg. Ifølge det oplyste var der bevilget 40 døgns aflastning på døgninstitution samt 40 døgns privat aflastning med max 10 timer pr. døgn. Derudover var der bevilget en ordning

med personlige hjælpere på indtil 8 timer pr. måned.

Nævnet tiltrådte kommunens afgørelse, hvorefter ansøgeren havde fået afslag på bevilling af ledsageordning efter servicelovens § 78. Begrundelsen for kommunens afslag var, at ansøgeren ikke skønnedes at være omfattet af personkredsen i bestemmelsen.

Nævnet begrundede afgørelsen med, at nævnet ikke fandt det godtgjort, at ansøgeren ved bevilling af en ledsageordning ville få øget sine muligheder for selvstændighed, valgfrihed og ansvar for egen tilværelse, hvilket var formålet med ordningen.

Ankestyrelsen behandlede sagen med henblik på afklaring af den nærmere betydning af, at ansøger skulle kunne efterspørge individuel ledsagelse til aktiviteter, som brugeren selv bestemmer indholdet af, jf. § 3 i Socialministeriets bekendtgørelse af 23. februar 1998 om betingelser for ledsageordning efter serviceloven.

Ankestyrelsen fandt det ikke udelukket, at ansøgeren kunne være i stand til at efterspørge individuel ledsagelse som er omfattet af servicelovens § 78, uanset han ikke havde et verbalt sprog.

Ankestyrelsen fandt imidlertid ikke, at sagen var tilstrækkeligt belyst for så vidt angik ansøgerens aktuelle funktionsniveau, til at der kunne træffes afgørelse om han var berettiget til den ansøgte ledsageordning, jf. servicelovens § 78, og § 3 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 125 af 23. februar 1998 om betingelser for ledsageordning efter serviceloven.

Begrundelsen var, at Ankestyrelsen på det foreliggende grundlag ikke kunne vurdere om han måtte være i stand til at efterspørge individuel ledsagelse uden socialpædagogisk indhold til aktiviteter, som han selv bestemte indholdet af, omend det ikke var verbalt.

Ankestyrelsen lagde vægt på, at der forelå oplysninger om, at ansøgeren var multihandicappet og intellektuelt udviklet som en 1§ årig, at han ikke havde noget sprog, men kun lyde, samt at han skulle have hjælp til alle personlige fornødenheder og krævede konstant opsyn, men at de lægelige oplysninger var fra 1995. Endvidere forelå oplysninger fra plejemoderen om, at hans kropssprog helt klart fortalte, hvad han ville.

Ankestyrelsen hjemviste sagen til kommunen til ny afgørelse efter indhentning af aktuelle lægelige oplysninger om funktionsniveau, herunder eventuelt oplysninger fra dagcentret hvor han gik.

Ankestyrelsen bemærkede i forhold til det oplyste om, at ansøgeren var bevilget en ordning med personlige hjælpere på indtil 8 timer pr. måned, at der ikke kan ydes ledsagelse efter servicelovens § 78, jf. § 78, stk. 3, til personer der har en hjælpeordning efter servicelovens § 77.

Sagsfremstilling 5:

Sag nr. 5 - J.nr. 350478-99:

Ansøgeren var en 21-årig mand, der var svært hjerneskadet efter en trafikulykke. Han var hospitalsindlagt siden maj 1998 til behandling og genoptræning. Kommunikation var nonverbal.

Nævnet fandt, at ansøgeren ikke havde krav på en ledsageordning eller socialpædagogisk støtte.

Nævnet lagde ved behandlingen af sagen vægt på, at ansøgeren for tiden var indlagt til behandling på et sygehus. Uagtet at dette ophold var langvarigt, og uagtet, at ansøgeren givetvis ville have stor glæde af at kunne komme ud af huset og være sammen med jævnaldrende, havde en (amts)kommune efter nævnets opfattelse ikke pligt til at bevilge ham en ledsageordning henholdsvis socialpædagogisk støtte, sålænge han var indlagt til behandling. Efter serviceloven havde kommunen pligt til at bevilge ham en ledsageordning eller socialpædagogisk støtte, hvis han opfyldte betingelserne herfor, og hvis han havde ophold i eget hjem eller i en kommunal boform. Amtskommunen havde tilsvarende pligten, hvis han havde ophold i en amtskommunal boform efter serviceloven eller almenboligloven m.v. Med hensyn til klagers bemærkninger om, at social- og sundhedsvæsen bør arbejde sammen på dette område, henvistes til, at servicelovens tilbud til handicappede blandt andet hviler på sektoransvarlighedsprincippet, jf. vejledning om sociale tilbud til voksne med handicap, pkt. 14. Princippet betyder efter nævnets opfattelse, at den myndighed, der driver genoptræning af fx hjerneskadede patienter, må stille de faciliteter til rådighed - som fx en ledsageordning, der er nødvendige for, at den ønskede behandling kan opnås. Hvis det derfor vurderedes som fremmende for den behandling at kunne blive ledsaget uden for hospitalet, måtte dette behov løses via sygehuslovgivningen. Nævnet havde som følge af ovenstående ikke taget stilling til, hvorvidt ansøgeren i øvrigt opfyldte betingelserne for at have en ledsageordning. Opmærksomheden henledtes i øvrigt på, at det efter det oplyste om ansøgerens handicap formentlig ville være amtskommunen, der skulle søges om ledsageordning, når han efter endt behandling skulle etableres i et (amtskommunalt) botilbud.

Af nævnsoplægget fremgik det bl.a., at ansøgeren efter et trafikuheld som 19-årig havde været kraftigt hjerneskadet og næsten total lammet. Ansøger var indlagt på sygehus til behandling og genoptræning. Han var ved indlæggelsen i total vegetativ tilstand. Han var nu ved bevidsthed, ligesom hans bevidsthedsniveau løbende højnedes. Han kommunikerede nonverbalt. Han var blind på det ene øje. Han kunne udtrykke tilfredshed med at deltage i alderssvarende snak om musik, se fodboldkamp i fjernsynet, gå til ridning etc. Det var endvidere oplyst, at han givetvis ville have glæde af at komme ud og høre musik i samme omgivelser som andre unge i byen.

Ifølge en neuropsykologisk vurdering i juli 1999 havde ansøgeren gennemgået en betydelig udvikling siden indlæggelsen på afdelingen.

Ankestyrelsen behandlede sagen med henblik på afklaring af, om en person med ophold på hospital kan være berettiget til støtte til ledsageordning.

Ankestyrelsen fandt, at der under langvarig indlæggelse på et sygehus var hjemmel til at bevilge ansøgeren en ledsageordning, hvis han efter en konkret vurdering, jf. servicelovens § 78, stk. 1, jf. § 1 og 3 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 125 af 23. februar 1998 om betingelser for ledsageordning, iøvrigt opfyldte betingelserne herfor.

Det bemærkedes, at det indgår som et moment i vurderingen efter servicelovens § 78, stk. 1, i hvilket omfang der allerede ydes hjælp/ledsagelse som en integreret del af sygehusopholdet, jf. herved bekendtgørelsens § 4.

Begrundelsen for afgørelsen var, at en person, der opfylder betingelserne i bekendtgørelsens § 1, har ret til ledsagelse uanset boform efter § 2 i bekendtgørelsen.

Ankestyrelsen lagde til grund, at ansøgeren var indlagt meget langvarigt på sygehus med henblik på behandling og genoptræning af følger efter et hovedtraume.

Ankestyrelsen hjemviste det sociale nævns afgørelse til fornyet behandling og afgørelse, idet nævnet anmodedes om at tage stilling til om han opfyldte de materielle betingelser for bevilling af en ledsageordning efter servicelovens § 78, stk. 1, og bekendtgørelsens §§ 1 og 3.