Kvalitetsstandarder – en forventningsafstemning mellem borger og kommune

25-09-2024
Tilsyn med kommuner og regioner Tilsyn

Kommunerne fastsætter det generelle niveau for den hjælp efter serviceloven, som borgere i kommunen kan forvente i kvalitetsstandarder. Det er en forudsætning, at kvalitetsstandarden er inden for lovgivningens rammer. Ankestyrelsens tilsyn har igennem tiden behandlet mange sager om lovligheden af kommunernes kvalitetsstandarder. I denne artikel gennemgår vi de vigtigste forhold, som kommunerne skal være opmærksomme på, når de udarbejder kvalitetsstandarder.

Af fuldmægtig Nanna B. Damgaard

Kommunerne kan – og i visse tilfælde skal – udarbejde kvalitetsstandarder, der fastlægger det lokale serviceniveau i kommunen for den hjælp eller støtte, som borgere kan modtage efter serviceloven.

I 2022 gennemgik Ankestyrelsen, som led i arbejdet med retssikkerhedsinitiativerne på handicapområdet, 33 kvalitetsstandarder for personlig pleje og praktisk hjælp (servicelovens § 83). Efter serviceloven er kommunerne forpligtet til at udarbejde kvalitetsstandarder på dette område. På baggrund af gennemgangen – og tidligere og efterfølgende tilsynssager – kan vi pege på nogle forhold, som kommunerne skal være særligt opmærksomme på, når de udarbejder kvalitetsstandarder. 

Konkret og individuel vurdering

Det er en grundlæggende betingelse, at hjælp efter serviceloven tilrettelægges på baggrund af en konkret og individuel vurdering af den enkelte persons behov og forudsætninger. Det gælder også, selv om kommunen har fastsat serviceniveauet på et område i en kvalitetsstandard.  

Kommunen skal fravige kvalitetsstandarden i det omfang, det er nødvendigt i forhold til borgerens konkrete behov. Kommunen kan altså ikke afvise at yde en hjælp, som kommunen er forpligtet til at yde, ved at angive i kvalitetsstandarden, at den ikke yder den pågældende hjælp. 

Det er også vigtigt, at kommunerne sørger for at opdatere deres kvalitetsstandarder, hvis reglerne eller praksis på et givent område bliver præciseret eller ændret fx som følge af nye principmeddelelser fra Ankestyrelsen.   

Servicelovens § 138, stk. 1:

Kommunalbestyrelsen kan inden for lovens rammer træffe beslutning om at fastsætte generelle vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter loven.

Nedsættelse af serviceniveauet

Kommunen skal være særlig opmærksom på kravet om en konkret og individuel vurdering, hvis kommunen beslutter at nedsætte serviceniveauet i en kvalitetsstandard

Der er som udgangspunkt ikke noget til hinder for, at en kommune nedsætter serviceniveauet i en kvalitetsstandard. Det kan fx være ved at beslutte, at kommunen fremover yder praktisk hjælp i hjemmet hver 4. uge i stedet for som hidtil hver 3. uge. 

Hvis der sker en nedsættelse af serviceniveauet - og dermed den hjælp, der allerede er bevilget til en eller flere borgere – så skal kommunen foretage en konkret og individuel vurdering af, om hjælpen, der fremgår af den nye kvalitetsstandard, er tilstrækkelig til at dække den enkelte borgers behov. Der skal på baggrund af denne vurdering træffes nye afgørelser over for de borgere, som bliver påvirket af kommunens nedsættelse af serviceniveauet. 

En markant nedsættelse af serviceniveauet kan også betyde, at kommunen oftere end hidtil vil være nødsaget til at fravige det fastsatte niveau for at kunne dække de enkelte borgeres konkrete støttebehov. Hvis kommunen i realiteten er nødsaget til at fravige serviceniveauet i langt de fleste tilfælde, er kvalitetsstandarden ikke retvisende for kommunes praksis og bør justeres. Formålet med kvalitetsstandarderne er, at borgerne kan få indsigt i kommunens serviceniveau og hvilken hjælp, de kan forvente, hvis de får behov for hjælp. 

Ankestyrelsen har både som klageinstans og som tilsynsmyndighed set eksempler på, at borgeres hjælp er blevet nedsat ned alene med den begrundelse, at kommunen har vedtaget en ny kvalitetsstandard, men uden at der er blevet lavet en konkret og individuel vurdering af, om borgerens behov er dækket ved det ændrede serviceniveau. Et eksempel på dette var en sag fra Assens Kommune, som er beskrevet nedenfor. 

Eksempel: Nedsat praktisk hjælp – Assens Kommune 

Ankestyrelsen sendte som tilsynsmyndighed en høring til Assens Kommune på baggrund af dels en række klagesager, der var behandlet i Ankestyrelsen (som klageinstans), dels en henvendelse til tilsynet om forholdet. 

Det fremgik af klagesagerne, at Assens Kommune med henvisning til kommunens nye kvalitetsstandard havde nedsat borgernes praktiske hjælp til rengøring. I sin udtalelse til tilsynet oplyste Assens Kommune, at kommunen vurderede, at de afgørelser om at reducere den praktiske hjælp til rengøring, som kommunen tidligere havde truffet, var ugyldige, og at borgerne fremadrettet ville få den samme praktiske hjælp til rengøring, som de modtog forud for den ugyldige afgørelse. Ankestyrelsens tilsyn gjorde derfor ikke mere i sagen. 

Læs Ankestyrelsens brev til Assens Kommune

Skøn under regel

Generelt gælder der et forbud mod at sætte skønnet under regel. Det betyder, at kommunen fx ikke kan sætte et loft over, hvor meget eller hvor ofte en borger kan modtage hjælp, hvis dette loft ikke fremgår af lovgivningen.

Det betyder også, at en kvalitetsstandard fx ikke må angive hvilke opgaver, kommunen ikke giver hjælp til (negativ afgrænsning), hvis afgrænsningen er i strid med fx Ankestyrelsens offentliggjorte praksis og dermed er i strid med lovgivningen. I de to eksempler nedenfor havde den ene kommune anført et maksimum for hjælpen, mens den anden kommune havde opsat en negativ afgræsning af hjælpen.

Eksempel: Angivelse af maksimum for hjælp – Hedensted Kommune 

I en tilsynssag fra Hedensted Kommune blev Ankestyrelsen opmærksom på, at det fremgik af kommunens kvalitetsstandard for personlig pleje og praktisk hjælp, at der var et maksimum for hjælpen til visse opgaver. Helt konkret stod der i kvalitetsstandarden, at kommunen ved særlige behov kunne give hjælp til bad op til 3-4 gange om ugen, og at kommunen ved særlige forhold kunne yde 45 minutters rengøring hver 2. uge. 

Selv om det fremgik af kvalitetsstandardens forord, at kvalitetsstandarden alene var vejledende, var det Ankestyrelsens vurdering, at kvalitetsstandardens øvrige formuleringer gav borgeren det indtryk, at der var tale om den maksimale hjælp fra kommunen, og at denne ikke kunne fraviges efter en konkret og individuel vurdering. 

Læs udtalelsen

Sagen fra Hedensted Kommune er et eksempel på, at det er vigtigt, at formuleringen af kvalitetsstandarden ikke giver det indtryk, at borgeren er afskåret eller begrænset i forhold til nogle bestemte ydelser, når der i lovgivningen ikke er hjemmel til det. 

Den næste sag fra Odder Kommune viser, at kommunerne skal være påpasselige med at opregne opgaver, som borgeren ikke kan få hjælp til efter kvalitetsstandarden, da det kan være i strid med lovgivningen.  

Eksempel: Negativ afgrænsning af hjælp – Odder Kommune 

Det fremgik af en kvalitetstandard fra Odder Kommune, at der som udgangspunkt ikke blev ydet hjælp til strygning og tilberedning af varme måltider efter servicelovens § 83. 

Det følger af Ankestyrelsens offentliggjorte praksis, at hjælp til strygning og tilberedning af varme måltider, er nogle af de opgaver, som kommunen – efter en konkret og individuel vurdering – skal give hjælp til efter servicelovens § 83. 

Det var derfor Ankestyrelsens vurdering, at kvalitetsstandarden – som den var formuleret - var i strid med lovgivningen. 

Læs udtalelsen

Som det fremgår af de nævnte eksempler, skal man i kommunerne være meget opmærksomme på, hvordan man formulerer kvalitetsstandarder for hjælp efter serviceloven.  Kvalitetsstandarden er en forventningsafstemning mellem kommunen og den borger, der har behov for hjælp og skal være retvisende i forhold til kommunens praksis, ligesom den ikke må afskære hjælp, som borgeren efter lovgivningen er berettiget til at modtage.

Ankestyrelsens kompetence

I behandlingen af en klagesag kan Ankestyrelsen ikke tage stilling til lovligheden af en kommunes kvalitetsstandard, medmindre kvalitetsstandarden er anvendt i forbindelse med afgørelsen af en konkret sag om hjælp eller støtte efter serviceloven. Er kvalitetsstandarden anvendt, kan Ankestyrelsen som klageinstans efterprøve, om den er i overensstemmelse med lovgivningen. Det fremgår af Ankestyrelsens principmeddelelse 82-12. 

Ankestyrelsen som tilsynsmyndighed vil derimod kunne tage stilling til lovligheden af en kvalitetsstandard helt uafhængigt af, om kvalitetsstandarden har været anvendt i forbindelse med en konkret klagesag. Det har tilsynet gjort i flere tilfælde. 

Indledning af tilsynssager

Ankestyrelsens tilsyn kan blive opmærksom på sager om kvalitetsstandarder på flere måder. Det kan fx være på baggrund af henvendelser fra klagesagskontorerne i Ankestyrelsen eller som led i arbejdet med retssikkerhedsinitiativerne på handicapområdet, hvor et af initiativerne er, at tilsynet i en treårig periode gennemgår kvalitetsstandarder på servicelovsområdet. 

Læs mere om retssikkerhedsinitiativerne