Ankestyrelsens principafgørelse R-15-03

Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område - lovbekendtgørelse nr. 697 af 5. august 2003 - § 1, § 2, § 9, § 61 og § 9a

Sagsfremstilling 1:

Sag nr. 1 - j. nr. 3800019-03

Sagen vedrørte et krav på tilbagebetaling af erlagt mellemkommunal refusion. A Kommune havde i 1993 afgivet et refusionstilsagn i henhold til bistandslovens § 11, stk. 4 for udgifter vedrørende hjemmehjælp til en kvinde. I marts 2002 meddelte A Kommune, at kommunen ikke (længere) var forpligtet til at yde refusion vedrørende kvinden til B Kommune. Kommunen anmodede derfor B Kommune om tilbagebetaling af den refusion, der var indbetalt efter 1. juli 1998. Også i marts 2002 meddelte A Kommune i et andet brev fra en anden afdeling i kommunen, at kravet om refusion indtil 31. december 2001 ville blive betalt. Fremtidige regninger på refusion ville A Kommune ikke kunne dække. Herefter rejste A Kommune, sagen overfor det sociale nævn.

Nævnet fandt, at A Kommune havde krav på tilbagesøgning af den erlagte refusion fra 1. juli 1998.

Nævnet lagde ved afgørelsen vægt på, at den tidligere "sommerhusregel" i bistandslovens § 11, stk. 4 ikke blev videreført i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Nævnet lagde endvidere vægt på, at kvindens ophold i B Kommune ikke skyldtes forhold, som kunne henføres til retssikkerhedslovens § 9a, stk. 1 og 2.

Nævnet henviste til Socialministeriets vejledning om lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, pkt. 71 og til SM R-3-00. Nævnet tilføjede, at aftaler om refusion, som kommuner indgår med hinanden efter retssikkerhedslovens § 9a, stk. 3, ikke er afgørelser og de kunne derfor ikke behandles af de sociale nævn.

I klagen til Ankestyrelsen fra B Kommune var det bl.a. anført, at A Kommune havde givet et bindende tilsagn om at ville betale refusion for perioden indtil 31. december 2001. Endvidere fandt kommunen, at tilbagesøgningskrav ikke var omfattet klageinstansernes kompetence og at A Kommune ikke havde krav på tilbagesøgning.

B Kommune henviste bl.a. til retssikkerhedslovens § 44, stk. 1, hvoraf fremgår, at de sociale nævn behandler klager over afgørelser, der er truffet af kommunen i det omfang det er fastsat i loven. Tilbagesøgningskrav beroede imidlertid på obligationsretlige principper og var derfor ikke omfattet af klageinstansernes kompetence. Endvidere var B Kommune ikke af den opfattelse, at betingelserne for tilbagesøgning var opfyldte. A Kommune var bekendt med regelændringen i 1998, hvor "sommerhusreglen" blev ophævet og kommunen kunne derfor allerede på dette tidspunkt have afvist at betale refusion. B Kommune havde derfor haft en berettiget forventning om, at A Kommune ville fortsætte med at betale refusion. Hertil kom at B Kommune havde indrettet sig i tillid til, at der fortsat ville blive betalt refusion.

Nævnet genvurderede afgørelsen, men fandt ikke grund til at ændre den. Nævnet henviste bl.a. til, at Ankestyrelsen i adskillige tilfælde tidligere havde truffet afgørelse om tilbagesøgning, hvorfor nævnet måtte forudsætte, at nævnet og Ankestyrelsen var kompetente hertil.

Sagen blev behandlet i principielt møde med henblik på afklaring af, hvorvidt de sociale nævn og Ankestyrelsen er kompetente til at træffe afgørelse vedrørende et tilbagesøgningskrav eller om sådanne krav henhører under de almindelige domstole.

Ankestyrelsen fandt ikke, at de sociale nævn og Ankestyrelsen var kompetente til at tage stilling til spørgsmålet om tilbagebetaling af erlagt mellemkommunal refusion.

Begrundelsen for afgørelsen var, at A Kommunes eventuelle krav på tilbagebetaling ikke var reguleret af retssikkerhedsloven og de love, som retssikkerhedsloven gælder for, jf. lovens § 61 og lovbemærkningerne hertil.

Ankestyrelsen fandt i overensstemmelse med Folketingets Ombudsmand, FOB 1993.82 således, at det fordrer en særlig hjemmel eller andre klare holdepunkter for at Ankestyrelsen kan behandle spørgsmål om økonomisk kompensation efter andre regelsæt, herunder uskrevne formueretlige regler. Der var ingen sådan hjemmel og der var ej heller noget særligt hensyn at tage til parterne i en sag mellem kommuner.

Ankestyrelsen var opmærksom på, at der i Ankestyrelsen og de sociale nævn havde været en vis praksis for at behandle spørgsmålet om tilbagebetaling af erlagt mellemkommunal refusion. Baggrunden herfor var, at bistandsloven ikke indeholdt regler, hvorefter kommunerne frit kunne aftale refusion svarende til retssikkerhedslovens § 9a, stk. 3. Spørgsmålet om refusionen var ydet med rette var derfor alene et spørgsmål, om der var refusionsadgang efter bistandslovens § 11, stk. 1 og 4, og aftaler herudover, jf. dog bistandslovens § 11, stk. 2, blev ikke anset for gyldige.

Ankestyrelsen fandt ikke, at denne praksis kunne videreføres, når kommunerne frit kan indgå refusionsaftaler, som ikke kan efterprøves af klageinstanserne, jf. Socialministeriets vejledning nr. 90 af 7. juni 2000 om lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, pkt. 88. Såfremt der opstår tvist om tilbagebetaling kan klageinstanserne efter retssikkerhedsloven alene prøve, hvorvidt der er refusionsret efter lovens § 9a, stk. 1 og 2, men ikke hvorvidt betaling i øvrigt er sket med rette, fordi der forelå en aftale herom efter § 9a, stk. 3.

Ankestyrelsen ophævede således det sociale nævns afgørelse for så vidt angik spørgsmålet om tilbagesøgning.

Sagsfremstilling 2:

Sag 2 - j.nr. 3800022-03

Sagen vedrørte en uenighed om hvilken kommune, der skulle betale for nogle boligændringer i en kvindes hus. Huset lå i B Kommune, som havde behandlet sagen og overfor borgeren havde bevilget de nødvendige ændringer, inden kvinden var flyttet fra A Kommune til B Kommune.

Det fremgik af sagen, at A Kommune i brev af 18. juni 2001 havde afvist at være handle- og betalingskommune i kvindens sag. Kommunen erkendte at være opholdskommune for kvinden indtil hun flyttede til B Kommune, men kommunen fandt ikke at kunne behandle sagen, når B Kommune ikke fremsendte akterne i sagen og lod A Kommune handle.

Herefter blev alle akter den 27. juni 2001 fremsendt til A Kommune.

I afgørelse af 6. juli 2001 fandt A Kommune, at kommunen ikke var handlekommune for kvinden vedrørende ansøgningen om boligændringer. Kommunen henviste til, at ansøgningen ikke kunne behandles, før akterne var modtaget i kommunen, hvilket først skete den 2. juli 2001. På dette tidspunkt var kvinden flyttet til B Kommune. På denne baggrund blev sagen returneret til B Kommune, da det nu var denne kommune, som var handle- og betalingskommune, jf. SM R-3-01.

B Kommune påklagede afgørelsen til det sociale nævn. Det blev anført, at A Kommune havde den lovbestemte forpligtelse til at yde hjælp efter retssikkerhedslovens § 9, hvilket ikke blev ændret, fordi B Kommune havde handlet i det aktuelle tilfælde.

Nævnet fandt, at B Kommune bevilgede støtten til boligændringer for kvinden, inden hun havde taget ophold i B Kommune, hvorfor B Kommune ikke havde stedlig kompetence til at bevilge støtten, jf. retssikkerhedslovens § 9.

Efter sagens oplysninger fandt nævnet endvidere at kunne lægge til grund, at A Kommune ikke inden kvindens flytning til B Kommune havde tilstrækkeligt oplysningsgrundlag til at kunne træffe nogen afgørelse om støtte til boligændringer for pågældende.

På denne baggrund fandt nævnet ikke, at der var hjemmel efter retssikkerhedslovens § 9a til at pålægge A Kommune refusionspligt overfor B kommune vedrørende sidstnævnte kommunes afholdte udgifter til boligændringer for kvinden.

Spørgsmålet om hvorvidt A Kommune måtte være refusionspligtig overfor B Kommune efter de ulovbestemte formueretlige principper om condictio indebiti, henvistes i givet fald til afgørelse ved domstolene.

Nævnet tiltrådte dermed afgørelsen af 6. juli 2001 fra A Kommune.

I klagen til Ankestyrelsen fra B. Kommune var det bl.a. anført, at A Kommune som opholdskommune for kvinden på ansøgningstidspunktet havde været forpligtet til at behandle ansøgningen om hjælp. Konsekvensen heraf var bl.a., at A Kommune havde pligt til at oplyse sagen. Endvidere burde det forhold, at B Kommune ikke havde været kompetent til at træffe afgørelse i sagen inddrages. Derfor burde B Kommunes afgørelse om boligændringer annulleres og sagen hjemvises til A Kommune. B Kommune anmodede om en stillingtagen til spørgsmålet om condictio indebiti i sagen.

Sagen blev behandlet i principielt møde med henblik på afklaring af de sociale klageinstansers kompetence til at træffe afgørelse vedrørende privatretlige krav, der udspringer af kommunernes opgavevaretagelse på det sociale område.

Ankestyrelsen fandt ikke, at B Kommune havde ret til mellemkommunal refusion fra A Kommune efter retssikkerhedslovens § 9a. Ankestyrelsen fandt endvidere ikke, at Ankestyrelsen og de sociale nævn var kompetente til at tage stilling til eventuel anden økonomisk kompensation kommunerne imellem.

Ankestyrelsen lagde ved afgørelsen til grund, at kvinden ikke i forbindelse med flytningen til B Kommune fik ophold i en boform, jf. retssikkerhedslovens § 9a, stk. 1, nr. 1-6 eller en bolig, boform m.v., der kunne sidestilles hermed, jf. retssikkerhedslovens § 9a, stk. 1, nr. 7. Ankestyrelsen henviste i den forbindelse til, at B Kommune ikke havde gjort gældende, at denne betingelse i retssikkerhedslovens § 9a var opfyldt.

Begrundelsen for afgørelsen var, at retten til mellemkommunal refusion efter § 9a er betinget af, at borgeren ved flytningen får ophold i en boform eller en bolig, der kan sidestilles hermed, jf. ovenfor. A og B Kommuner kunne derfor indgå en aftale om refusion, jf. retssikkerhedslovens § 9a, stk. 3, hvis der kunne opnås enighed herom.

Begrundelsen for afgørelsen var endvidere, at Ankestyrelsen og de sociale nævn alene har kompetence til at tage stilling til uenighed mellem kommuner om forpligtelser efter retssikkerhedsloven og eventuelt de sociale love, som retssikkerhedsloven gælder for, jf. herved retssikkerhedslovens § 61 og lovbemærkningerne hertil.

Ankestyrelsen fandt i overensstemmelse med Folketingets Ombudsmand, FOB 1993.82 således, at det fordrer en særlig hjemmel eller andre klare holdepunkter for at Ankestyrelsen kan behandle spørgsmål om økonomisk kompensation efter andre regelsæt, herunder uskrevne formueretlige regler. Der var ingen sådan hjemmel og der var ej heller noget særligt hensyn at tage til parterne i en sag mellem kommuner.

Ankestyrelsen fandt dog, at det sociale nævn var kompetent til at tage stilling til spørgsmålet om opholdskommune i denne sag, selvom nævnet ikke kunne tage stilling til en eventuel økonomisk kompensation efter andre regler end § 9a til B Kommune.

Ankestyrelsen fandt endvidere, at Ankestyrelsen og de sociale myndigheder i øvrigt var kompetente til at tage stilling til andre regelsæt, såfremt dette var nødvendigt for at fastlægge en rettighed, som var reguleret i den sociale lovgivning. Eksempelvis kunne myndighederne være forpligtede til at inddrage panteretlige regler, hvis det var nødvendigt for at fastlægge området for boligændringer i servicelovens § 102.

Til det i klagen anførte om konsekvensen af stedlig kompetence blev det bemærket, at Ankestyrelsen ikke havde mulighed for at ophæve retskraftige afgørelser. B Kommune kunne kun tilbagekalde bevillingen til kvinden, hvis betingelserne herfor var opfyldte.

Ankestyrelsen tiltrådte således med denne begrundelse det sociale nævns afgørelse.